甘肃新农村建设中农村社会保障体系的建立与健全

甘肃新农村建设中农村社会保障体系的建立与健全_2010：甘肃省县域社会发展评价报告

专题四　甘肃新农村建设中农村社会保障体系的建立与健全

——以永昌县为例

农村社会保障建设是我国整个社会保障体系建设中的重要组成部分，它关系到广大农民的切身利益和农村的经济发展及社会稳定。随着城市进程的不断加快，传统农民“养老靠家庭、就业靠土地”的社会保障制度已越来越无法适应新形势的要求。特别是随着农村老龄化问题突出、公共卫生力量薄弱、救济、福利体系不健全等问题的日趋突出，已严重阻碍了农业经济发展和农村社会进步，更难以打破城乡藩篱，阻碍着实现城乡统筹发展。因此，中央明确提出“有条件的地方，应积极探索建设农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，并使之成为“物质文明、政治文明、精神文明”的重要内容之一。甘肃作为经济社会欠发达省份，农村社会保障体系建设更显滞后。如何构建一套与本省实际相结合的农村社会保障体系是当前甘肃农村经济社会发展中一项重要而紧迫的任务。基于此，本文以甘肃省永昌县为例，就此问题作细致分析，以期为甘肃省农村社会保障体系的建立与完善、探索欠发达地区县域社会保障体系建立的有效路径提供可能的借鉴。

一、永昌县农村社会保障体系建设现状

（一）农村社会救助

1.农村最低生活保障。

永昌县自1997年率先在全省实施农村居民最低生活保障工作以来，按照《永昌县农村居民最低生活保障制度实施办法》，农村居民低保标准由1997年的月人均补差6元（年人均72元）提高到2006年的月人均补差21.8元（年人均262元），有效保障了农村特困群众的基本生活。近年来，永昌县以《甘肃省农村居民最低生活保障制度试行办法》为参照，在反复入户调查的基础上，对全县年人均纯收入在700元以下的14284人的农村居民按月均35元月补差，共发放低保金599.93万元。2009年永昌县将农村人均纯收入在900元以下的困难群众全部纳入了最低生活保障，共发放低保金521.5万元。

2.失地农民社会保障。

根据《甘肃省城市居民最低生活保障工作操作规程（试行）》（以下简称《规程》），结合永昌县失地农民实际情况，对城关镇、河西堡镇的失地人员，在镇政府组织下统一办理农转非手续，其征用土地补偿费，根据城市低保标准逐月分摊计入家庭收入，在可分摊月数外，家庭生活困难的，根据城市低保有关规定，可申请享受城市低保。

《规程》还规定对其他乡镇失地农民家庭人均收入低于全县农村居民最低生活保障标准的，按农村低保有关程序可申请办理农村居民最低生活保障。纳入城市低保范围的失地人员人均月补差不超过永昌县平均水平，纳入农村低保范围的失地农民人均月补差可高于全县平均水平。未能纳入城乡居民最低生活保障范围的失地农民，劳动和社会保障等部门按照部门职能给予相应的保障。

3.农村五保供养方面。

2006年9月1日，甘肃省颁布实施了《甘肃省农村五保供养办法》，在全国率先出台了省级农村五保供养办法。截至2009年6月底，农村五保供养省级财政补助人数达到11.5万人，占全省农业人口的5.8%。省级财政保障资金由上年的0.81亿元增加到1.15亿元，增长了42%；补助水平由2008年人均600元提高到1000元。

永昌县政府补充出台的《永昌县农村五保户供养工作条例实施细则》，为保障五保户生活质量不断提高奠定了良好基础，并取得6个方面的明显成效。一是五保供养金由原来的集体统筹改为财政供给，实现由各级财政分级负责供养；二是按照应保尽保要求，对永昌县843名农村五保对象进行了生活待遇保障，分散和集中供养人员年供养标准分别达到2772元和3288元，累计发放五保资金100.2万元；三是五保户供养金通过各级财政逐级划拨，由乡镇民政办直接向五保户发放；四是民政部门积极资助五保户参加农村合作医疗，保障了五保户病有所医；五是建立了监护包户服务制度。民政部门与乡镇、村社层层签订了农村五保供养责任书，把分散保养的五保对象的亲戚邻居、党员干部确定为代养人，租种五保老人承包地，为五保老人提供粮食、取暖、饮水和生病期间的照看等服务，帮助五保户解决生活上的基本困难。

4.进城务工农民社会保障。

永昌县加大劳动保障执法检查力度，切实维护进城务工农民工的合法权益。一是强化日常巡查与专项检查相结合。在日常巡查的基础上，积极开展以清理非法用工、追讨农民工工资、打击黑中介为主要内容的整顿人力资源市场秩序专项检查活动，严厉查处了拖欠农民工工资等违法违规行为。2009年1月至10月，共查处和受理农民工工资案件315起，涉及农民工5920人，追讨欠薪905万元。二是按照省、市有关文件精神，县政府出台了《永昌县建设领域工资保证金实施意见》，为从源头上解决农民工欠薪问题提供了政策支持。

（二）新型农村合作医疗

2003年，甘肃省启动新型农村合作医疗试点工作。永昌县新型农村合作医疗试点工作于2005年启动实施，当年参合率为71.33%。近年来，永昌县加大宣传力度，动员群众参加新型农村合作医疗，加大报销参合农民群众的医疗费用比例，使参合农民在县、乡两级定点医疗机构住院后医疗费报销实行“当日出院当日直报”的制度得到认真落实。2009年，永昌县加快建立城乡统一的医疗保障标准，不断规范合作医疗基金管理，进一步完善住院补助、大病救助、医疗救助“三位一体”的农村医疗保障制度，极大地提高了农民群众参合的积极性。共有18万余人参加了新型农村合作医疗，参合率达99.15%，全年共为13224人次参合住院患者报销医药费1670.5万元，住院总费用3251.6万元，平均住院报销费用1263.25元。

（三）农村养老保障制度

1.农村社会养老保险。

2009年，国务院决定将在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，永昌县被列入了全省新农保第二批试点县，符合条件的年满60周岁以上农民即将和城镇职工一样按月领取养老金。中央财政对60周岁以上农民每人每月补贴养老金55元，省级财政对参保人员每人每年缴费补贴30元，市级财政对参保人员每人每年缴费补贴5元、对领取养老金的人员每人每月补贴5元，县（区）财政对选择缴费档次400元至500元的参保居民每人每年缴费补贴5元、对领取养老金的人员每人每月补贴5元。对于参加新农保的缴费困难群体，县财政为其代缴部分或全部个人最低标准的养老保险费，其中，重度残疾人和五保户的补贴由政府全部代缴，农村轻度残疾人和计划生育两证户由政府补贴50%，剩余部分由个人缴纳。同时，结合2009年省政府出台的《甘肃省被征地农民养老保险暂行办法》，将被征地农民也纳入了养老保险范围。

2.村干部养老保险。

为了解决村干部的后顾之忧，按照甘肃省委、省政府下发的《甘肃省村干部养老保险试行办法》，从2009年开始，省级财政每年拿出3000多万元，市（县）财政也拿出一定资金补助，为现任村干部建立每年缴纳标准不低于1000元的养老保险。目前，永昌县积极动员全县111个行政村408名村干部参加了基本养老保险。

（四）农村计划生育家庭福利^[1]

1.完善农村“两户”家庭优先优惠政策。

对农村二女结扎户一次性奖励不低于4000元，办理养老储蓄800元；对农村当年领取了《独生子女父母光荣证》的家庭，乡镇人民政府每年发给120元保健费，直到子女满16周岁，一次性办理不低于600元的养老储蓄；农村二女结扎户子女考入大学（国家统招大专以上学历），由县教育局每年发给1000元的补助金；农村“两户”家庭子女在县域内初中升高中时加20分优先录取，高中考取省内大学时加10分；民政局对生活困难的农村“两户”家庭优先纳入最低生活保障范围；降低对农村独生子女领证户和二女结扎户参加低保的门槛，低保金要高于一般家庭30%以上或多保一人。各乡镇人民政府为生活困难的农村二女结扎户和独生子女领证户家庭缴纳新型农村合作医疗保险资金。

2.建立完善对农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。

严格执行资格确认、资金管理、资金发放和社会监督“四权分离”的制度和程序，按每人每年600元的标准发放奖励扶助金，直至亡故，实行“直通车”的发放办法，建立动态管理长效机制，确保奖励扶助对象统计准确无误，奖励扶助金发放及时、足额、到位，使奖励扶助制度规范、持久、良性运行。

3.完善计划生育特殊困难家庭社会救助制度。

重点对农村独生子女户和二女结扎户子女、父母伤残、死亡和因计划生育手术并发症等原因导致生活困难的家庭实施有效救助，一次性发给不低于1000元的救助金，保障其基本的生产、生活、就学、就医等条件。农村计划生育特困家庭救助率达到90%以上。

二、永昌县农村社会保障体系建设的主要问题

（一）农村社会保障体系不健全

从理论上讲，农村社会保障体系应完整地包括农村社会保险（含养老、医疗、失业、工伤、生育保险）、农村社会福利、农村社会救助（含农村社会最低生活保障、农村救济、救灾和扶贫）、优抚安置和自愿补充保障等内容，而且社会化保障项目较多，但目前永昌县农村社会保障仍主要以农村最低生活保障和新型农村合作医疗为主。

（二）社会保障体系城乡差距明显

一是城乡基本社会保障的覆盖面、待遇水平差别过大。截至2009年底，永昌县城镇基本养老、基本医疗保险覆盖城镇职工的比例分别达到85%和87%以上，而农村社会养老保险工作基本上处于空白。从待遇水平看，城乡参保人员的待遇较为悬殊。城镇居民的基本医疗的人均筹资水平为170元，而“新农合”人均筹资水平仅为100元。二是城乡社会保障体系不衔接，阻碍各类农村居民参保。城乡社会保障制度的设计是基于现有的城乡户口制度建立的，并非按照居民从事的职业参加社会保障，导致制度分割、衔接困难。

（三）新型农村合作医疗制度还需进一步完善

一是筹资水平和报销比例较低。目前，永昌县人均筹资水平100元，住院报销人次占参加合作人数的5%左右，门诊报销人次占参加人数的10%左右，新型农村合作医疗政策报销水平仅为农民人均医疗费用支出的30%左右，农民自付费用的比例偏大，医疗负担较重。二是“新农合”的基金管理成为难题。随着政府财政投入逐年增加，合作医疗基金规模日益增大。对于合作医疗基金，如果不能有效控制定点医疗机构的服务和医药费用，可能会造成基金透支；如果控制过紧，报销比例偏低，则可能造成资金沉淀，农民得不到合理的报销。因此，合作医疗基金的有效使用和安全管理成为“新农合”可持续发展的关键问题。四是尚未形成长效的筹资机制。永昌县目前实行的是按定额方式筹集资金的方式，尚未建立起以经济发展水平、医疗卫生需求和医疗费用的增长、农民收入水平增长为基础的长效筹资机制。五是定点医疗机构少，农民就医不方便。目前，永昌县新型农村合作医疗定点医疗机构以县、乡级医疗机构为主，给农民看病带来不便。

（四）农村社会保障缺乏有效的监督管理

从总体上看，农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政，条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理立法。从管理机构上看，农村的养老保险和农民工培训归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门管理，农村低保、优抚救济归民政部门管理，保险公司负责一部分社会保险。出于各自地位和利益的不同，各级政府和部门在社会保障的管理与决策上难免会出现矛盾。

（五）农村社会保障发展水平加快，但整体水平仍然偏低且发展不稳定

通常以社会保障水平系数和社会保障水平发展系数来反映社会保障事业的发展水平。社会保障水平系数从总量方面衡量地区社会保障水平的高低，反映的是社会保障经费支出与国内生产总值的比重关系；社会保障水平发展系数从发展速度方面分析地区的社会保障水平发展适度与否，从社会保障水平增长与经济增长之间的变动关系出发，进一步考察社会保障水平发展的一般规律及与经济发展之间的适应性关系，一般以社会保障支出增长率与国内生产总值（GDP)增长率之比来反映，当指标为0时，表明社会保障水平没有发展，处于停滞阶段；当指标在0和1之间时，表明社会保障水平有所增加，但其增长速度低于国民经济增长速度，处于滞后发展阶段；当指标等于1时，表明社会保障水平同经济发展同步增长；当指标大于1时，表明社会保障水平的增长迅速，处于快速发展阶段。z

2009年永昌县社会保障水平系数为0.028，明显低于全省社会保障水平系数的0.059。鉴于医疗卫生在社会保障支出中占有很大的比重，我们进一步测算了永昌县医疗卫生保障水平系数，计算结果（表4-1、图4-1）显示，永昌县1996—2009年间医疗卫生保障水平系数整体呈波动型缓慢上升趋势；2000年以后医疗卫生投入增长超越经济发展增长速度，发展系数大于1，但增长并不稳定，这表明县域医疗卫生社会保障进入了快速发展阶段，但投入机制尚不健全。

综上分析，目前永昌县的社会保障水平整体上处于较为低下的水平，不仅落后于全省发展水平，也落后于县域经济发展水平，与永昌县社会经济发展不相匹配，急需通过增加经费投入力度、增强政策引导、加大宣传等手段予以提高。

表4-1　1996-2009年永昌县医疗卫生保障水平系数（万元）

数据来源：《永昌县统计年鉴》。

图4-1　1996-2008年永昌县医疗卫生保障水平系数变化图

三、永昌县农村社会保障模式与县域城乡一体化发展的选择

从县域经济发展水平和差异性出发，针对不同经济发展水平的县域社会保障需求，应设计具有不同重点和不同功能的农村社会保障模式。^[2]

（一）农村社会保障模式

1.救济型社会保障模式。

救济型社会保障模式应在实行家庭保障的基础上，以脱贫致富为出发点，以生活救济和生产资助为突破口。在这种社会保障模式里，首先要建立社会救济这一最基本的保障项目，使之可以维持基本生活需要；其次是加强社会扶贫，主要是采取开发式扶贫，提高贫困地区人民的自我发展能力和自身的造血功能；再次是建立和完善最低生活保障。

2.基本生活需要型社会保障模式。

基本生活需要型社会保障模式建立的基本出发点是保障农民的基本生活需要。其项目内容包括：一是养老保险，以个人交纳、集体补助和政府扶持相结合建立养老保险，以解决农民的养老问题。二是医疗保险，坚持民办公助和自愿参加的原则，在资金筹措上以个人投入为主、集体扶持与政府支持相结合建立农村合作医疗制度。三是社会救助，主要是灾害救助和意外风险的救助，使刚刚走出贫困的农民能经受住意外事故的袭击。

3.保险型社会保障模式。

保险型社会保障模式以高水平、广覆盖和项目体系完整为出发点，建立健全农村社会保障体系。在项目内容上，以农村养老保险与医疗保险为主体，建立保险型的社会保障体系。在养老保险与医疗保险项目的基础上，依据各地经济发展状况，可以适当在富裕型农村建立一些社会福利项目。^[3]

（二）影响永昌县农村社会保障模式选择的因素分析

1.经济影响因素。

一是县域经济整体实力较弱。尽管近年来永昌县县域经济发展较快，2009年全县生产总值达到33.5亿元，同比增长7%；农民人均纯收入和城镇居民可支配收入均有较快增长，但县域经济总体实力仍然较弱，城乡发展不协调及城乡差距较大的矛盾依然存在。一方面，永昌县是以农业经济为主的传统农业县，工业基础相对薄弱，农业在全县经济社会发展中占有重要比重，这在一定程度上制约了县域经济的整体发展水平；另一方面，城乡发展差距未得到根本改观。城乡差距持续扩大从根本上不利于县域经济整体实力的增强，一定程度上也是县域经济实力不足以达到反哺农村的体现。

二是财政紧张造成政府对社会保障投放不均。永昌县县域经济实力弱、自我投入能力低、省域扶助力度小的现实状况在短时期内还无法解决，从而影响永昌县社会保障模式的选择。从表4-2中可以看出，国家、省、市、县四级层面的财政资金满足率呈逐级递减趋势。虽然近十年来永昌县的财政收入不断增长，但是长期以来，巨大的财政压力使政府社会保障的投放重点放在了城市。从救济资金的分配上看，2009年永昌县政府对城市最低生活保障投入1435.7万元，农村最低生活保障投入仅为521.5万元，不及城镇投入的1/4。并且政府在农村社会救助的投入十分有限，主要集中在救灾救济方面，其他方面几乎空白。

按照我国城市社会保障资金投入原则，即国家、集体、职工个人共同负担的原则，政府需承担城市职工社会保障金（主要指养老保险金和失业保险金）3%左右的费用，还需建立城市最低生活保障制度。政府要为城镇离退休人员、下岗失业职工、特困群众提供的配套的社会保障费用，支出数额十分巨大，政府压力巨大。2009年永昌县财政一般预算收入仅11500万元，大口径财政收入减幅达3.8%。在这种情况下，政府只能把社会保障建设的主要财力放在城市，以解决城市社会保障的燃眉之急，这就导致无暇顾及农村，严重制约了农村社会保障的发展。

表4-2　2009年甘肃与各市县资金满足率比较

资料来源：《2009年金昌市国民经济和社会发展统计公报》。

2.社会影响因素。

一是土地因素。土地保障功能弱化。随着工业化、城市化的进程，相当多的农民部分或全部丧失了赖以为生的土地，即使还拥有土地，由于空巢家庭增多、老人体力不支，难以胜任繁重的农业劳动，老年生活面临困难的可能增大；小规模的家庭农业经济投入产出比极低，同时还要面临自然灾害的风险，农民收入极不稳定。同时，中国落后的农业经济还要受到国外发达农业的冲击，进一步增加了农业风险。

二是人口因素。截至2009年底，在永昌县农业人口占到全县总人口26.04万人的70%以上，高于同期甘肃省和全国的水平。同时，永昌县60岁以上老年人口已达到5.2万，占全县总人口的11.4%，永昌县正向老龄化社会迈进。农业人口比重过大和老龄化问题凸显，使得永昌县建立健全的农村社会保障制度刻不容缓，其中，农村养老保险和老年福利是新的社会保障模式的关键领域。

三是文化和心理因素。首先是传统文化的深刻影响^[4]，特别是对养老问题的认识。由于农村家族意识较城市更为浓厚，传统上农民“养儿防老”的家庭型养老模式根深蒂固，这种思想很大程度上制约了农村社会保障的推广和发展。其次由于农民文化素质不高，更注重眼前既得利益，不习惯以保险形式规避未来不确定的风险，反映在农村合作医疗方面，表现为部分农民只注重温饱，而忽视健康的资金投入。

四是管理体制因素。目前，甘肃农村社会保障既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。从管理的机构上看，部分在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策方面难免发生矛盾。其次，管理上法、政、事不分，缺乏完善、有效的监督体系。目前，全国还没有高层次的社会保障立法，现行的法规多是由中央和地方社会保障部门或其他职能部门单独制订的，而同时这些部门又负责社会保障基金征缴、管理、运营和监督，使立法、行政与监督权力之间缺乏制衡。

四、健全农村社会保障体系的对策建议

（一）建立健全多层次、广覆盖、以低保为基础的保障困难群众基本生活水平的最低生活保障机制

通过对农村群众的收入构成情况调查研究，分析农村居民的基本生活费用，在县财政承担能力基础上，研究确定科学、合理、适度的最低生活保障标准。实行农村低保资金县（区）、乡（镇）、村三级按一定比例分别负担的分级负责原则，调动三级组织的积极性，共同承担社会保障的任务。保障机制采取灵活的动态管理方式，实行低保“年度审核、动态管理、进出平衡”原则，对于因突发事件而陷入困境的农村家庭进行及时救助，符合低保条件的，应列为低保对象，以保障他们的基本生活；同时把好突发事件保障人群的退出机制，以确保资金有效性和高效性。

（二）构筑和完善农村养老保险与家庭养老相结合的农村养老保险体系

构建这一体系，关键在于：一是在尊重传统家庭型养老模式的基础上，通过加大宣传力度，使农民更加深入地了解养老保险，进而转变养老观念，接受养老保险与家庭养老相结合的农村养老新模式；二是根据本地实际，制定切实可行的实施方案，加强各部门统筹协调和监督管理，做好新型农村社会养老保险制度与土地保障、企业养老保险、社会救助相关社会保障的配套衔接工作；三是把新型农村社会养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督；四是通过个人缴费和政府补贴相结合，实行基础养老金与个人账户养老金相结合的模式，以鼓励农民参与保险的积极性，从而提高农村参加养老保险的参保率。

（三）建立以农村合作医疗为基础的政府公共投入与农民自我保险相结合的农村合作医疗体制

一是充分考虑永昌县经济社会发展特点，整体上以“大病统筹”合作医疗为主，集中有限财力，首先解决农民医疗保障中的主要问题；二是把目前以乡、村为基础的合作医疗体系逐步向县、市联办过渡，以提高合作医疗统筹的层次和范围；三是通过进一步促进医疗卫生体制改革，坚持民办公助和自愿参加的原则，在资金筹措上以个人投入为主，集体扶持和政府相结合建立农村合作医疗制度。同时，通过整合资源，降低运营管理成本，增强合作医疗的筹资能力和补偿水平，以提高农民抗大病风险的能力，从而吸引更多农民加入合作医疗体系，尽可能地扩大合作医疗体系的覆盖面。

（四）试点建立以规避农业灾害为主的农业保险和灾后救助体制

永昌地处河西内陆河流域区，气候恶劣，生态脆弱，农业生产条件恶劣，自然灾害对农业生产的影响较大，因此，农业保险和灾后救助十分必要。农业保险具有商业和公共产品的双重特性，因此，一方面通过发展农业保险降低土地生产风险，增强土地保障的有效性和稳定性，以体现农业保险的商业特性；另一方面，通过国家对农业保险的补贴和灾后救助资金，将其作为对农民和落后地区进行转移支付的重要渠道，体现统筹城乡发展的战略，以体现农业保险的公共产品特征。

（五）加强农村社会保障规范化和法制化管理

要建立一个相对完善的农村社会保障体系，就必须对其进行规范化和法制化管理。首先，从法律上确认农村社会保障在农村经济与社会发展中的地位和作用，明确社会转型期农村社会保障的性质、对象和内容标准，规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务。其次，要依法建立农村社会保障制度，规范筹集社会保障基金渠道与管理。同时加强对农村社会保障资金的规范化管理，实行收支两条线管理体制，农村基本养老保险基金进入财政专户，以确保基金高效、安全使用。第三，尽快制定农村社会保障体系中各保险之间的衔接办法，切实解决城镇企业就业的农村劳动力用工保险如何与原有农村社会保险相衔接，征地农民社会保险统筹等问题。第四，要健全农村社会保障机构，并通过完善对机构和从业人员的保障体系，建立一支稳定、高效、专业化的农村社会保障管理队伍。

（六）多渠道筹措农村社会保障资金

目前，永昌县农村社会保障工作的筹资主要来源于政府投入。因此，应多渠道筹措农村社会保障资金。一是需要国家加大对西部欠发达地区的资金投入，特别是对社会保障体系的投入，以帮助提高社会保障水平；二是通过有关政策强化农村集体对保障资金的投入；三是建立个人账户，集体补助与个人缴费全部记入个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而调动广大农民参加社会保障的积极性。

执笔人：胡苗

【注释】

[1]《永昌县关于建立完善人口和计划生育工作新机制的决定》，http://www.gsjsw.gov.cn/html/ldjh/ 11_08_46_134.htm。

[2]李斌宁：《我国农村社会保障模式与县域经济发展的匹配及实证研究》，《河南社会科学》，2008。

[3]任保平，王艳：《建立健全农村社会保障体系的基本思路》，《经济学研究》，2003。

[4]安增龙，董银果：《论中国农村养老模式选择》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2002年第2期。