西部大开发战略目标转移对现行税制公平性的挑战

二、西部大开发战略目标转移对现行税制公平性的挑战

现有税制创建于1994年，其确立的前提是邓小平同志全国经济协调发展“两个大局”思想的“第一个大局”的战略决策，即促进东部沿海地区加快对外开放，使之较快地优先发展起来，中西部地区要顾全这个大局。其目的和任务是服务、适应于“第一个大局”，保证“第一个大局”战略决策的贯彻落实。因此，在税收制度创新、税收政策制定等方面自然要围绕“第一个大局”，向东部地区倾斜，在利益分配上保护和支持东部地区的经济发展。但是，随着形势的发展，为了实现全国各地区的共同繁荣和共同富裕，实现全国经济的协调发展，必然要求战略重心向加快西部地区发展转移，落实“两个大局”中“第二个大局”决策。这也必然要求税制的创新，税收政策的调整必须适应这个中心，围绕这个中心，向西部地区倾斜，在利益分配上保证和支持西部地区的经济发展，并要求东部地区要服从这个大局，也有义务有责任帮助西部地区发展经济，甚至放弃或牺牲一部分局部利益。正是从这种意义上说，现行税制的创新，税收政策的调整过程，实际上就是我国税制进一步体现公平的过程。笔者认为，新形势对现有税制公平性提出的新挑战，有以下三个方面：

挑战之一：现行税制虽体现了按贡献分配权利的原则，但却忽略了贡献与权利相等是不公平的一面。这是因为索取与贡献相等虽是公平的，但主体具有的强制性的索取与其贡献相等则是不公平的。道理很简单，只有具有强制性的索取(权利)与其同样具有的强制性的贡献(义务)相等才是公平的，即权利只有与义务相等才是公平的，而与贡献相等是不公平的。就是说，国家给予东部地区的税收优惠政策，只看到了东部地区在经济发展中所作出的贡献，而未完全看到东部地区的发展是因为他们比西部地区更多地占用了大家共同创造的资源——社会大市场。因此，在税制设计、税收政策制定方面，其特点就是优先、倾斜，而优先、倾斜，本身就是一种不公平。只有在优先、倾斜的权利西部地区同样享受后才能算得上真正的公平。这意味着，只有对西部地区经济发展给予同样的优惠、倾斜政策，才是非常符合道义的。这是因为东部地区在“第一个大局”中获利较多的索取之中，既然包含着对大家共同资源——社会大市场的较多利用，就间接地包含着对在“第一个大局”中获利较少的西部地区的贡献。因此，就应该从其权利中，拿出相应的部分，补偿西部地区，归还给获利少的西部地区。无疑，东部地区优先发展的“第一个大局”的税制设计及税收优惠政策，只体现了单个纳税主体权利与义务的分配而未体现区域纳税主体权利与义务的分配，其突出特征是注重微观区别，忽略区域差别；在税种设置、税率制定等方面，比如流转税方面，采取“一刀切”政策。客观上，就减少了西部地区一些发展权利。

挑战之二：现行税制虽体现了平等分配权利原则，却忽略了基本权利与权利的本质不同。这是因为，一方面基本权利是满足其基本需要的权利；另一方面则是因为每个纳税主体的基本需要是完全相同的、完全一样的、完全平等的。因此，不论一个纳税人的贡献如何，都应该平等地按其基本需要分配基本权利。表面看，因为每个纳税主体都是纳税者，作为纳税者，都是完全相同、完全平等的。每个纳税主体之所以都应该完全一样，完全平等地分配基本权利，是因为他们同样是构成社会大市场的一分子，同样参与了社会大市场的缔结和创建。创建社会大市场，是每个纳税主体对社会大市场最基本的贡献。所以，不论其对社会大市场的具体贡献如何，其对社会大市场的基本贡献都是完全一样的，完全相同的。就是说，在促进东部地区经济发展的“第一个大局”战略决策实施中，在国家宏观税制创新、税收政策倾斜等措施中，只看到了特殊区别，忽略了一般平等。即只体现了纳税主体权利与义务分配的特殊区别，忽略了其一般平等。其突出特征是，一方面把本应具有同样基本权利的纳税主体分为一般纳税人与小规模纳税人，使得其在基本权利与义务方面不平等。另一方面，在宏观调控政策上，忽略了区域经济之间发展的不平衡。表现为在一般纳税人的资格条件方面，在小规模纳税人征收率的设计方面，采取“一刀切”政策，其结果既造成微观的纳税主体基本权利与义务不平等，又造成宏观的纳税主体基本权利与义务不平等，失去一部分权利，造成新的不公平。比如东西部地区一般纳税人资格条件商业企业都是年销售额180万元，工业企业都是100万元等。

挑战之三：现行税制虽然体现了不平等地分配非基本权利的原则，却忽略了对非基本权利少者的补偿。这是因为，在不平等的非基本权利分配中，获利多者因为较多地利用了社会大市场的合作，便应该补偿给获利少者以相应的权利，即获利少者，对社会大市场合作的利用往往较少，因而所应得到的补偿权利便应该越大。同样，获利最少者，所得的补偿权利便应该最多。只有这样，获利多者的权利与他们的贡献才是相等的，公平的。否则，获利多者便是侵吞了获利少者的权利，是不公平的，需特别提出的是，这一公平是比例公平。就是说，由于东部地区在“第一个大局”中获利较多，因此，自然应该在落实促进西部发展的“第二个大局”中，给予获利少者——西部地区相应的权利补偿。获利越少的地区，相应应该得到更多的权利补偿。而基于“第一个大局”的税制设计、税收优惠政策，显然只重视了一般，而忽略了特殊。或者说，只注重了宏观的一般，而忽视了区域的差别。其特征是，财政返还，中央与地方共享税种的划分以及所得税税率的设计方面，强调一般，忽视差别，事实上是扩大了差别，而不是缩小了差别。

具体地说，以“第一个大局”战略决策为前提的现有税制，在公平方面有如下问题有待进一步解决：

1.在增值税方面：税负增高的矛盾亟待解决；增值税一般纳税人与小规模纳税人的区别对待问题需要重视；一般纳税人的资格条件要东西地区有别；小规模纳税人的征收率亟需调整；增值税“链条”需要加固，防止“链条”脱钩损失；重复课税，阻碍技术进步的问题要重视。

2.在所得税方面：国家在企业所得税和个人所得税的支配方面，比重要加大，否则，就起不到区域之间的调节，很难实现调节收入分配不公的问题；比例税率需要调节，否则不能充分体现税收量能负担原则，所得税控管力度需加强，否则不能实现调节高收入的目标。

3.在开征税种方面：应适时开征社会保障税、证券交易税、遗产税和赠予税，改进房地产税，尽快取消西部地区的固定资产投资方向调节税，逐步取消东部发达地区的固定资产投资方向调节税，鼓励东部发达地区企业到西部地区搞开发搞投资；同时，要全面提高出口退税率，鼓励有实力的企业开辟国外市场。

4.在调节区域差距方面：东部地区的区域优惠政策存留问题亟待解决；西部地区税收优惠政策的手段亟需改进；因所有制身份不同而导致的优惠政策差别问题亟需解决；西部地区税收优惠政策不仅仅在区域优惠和困难性照顾方面，而应更多地体现产业特点，重点支持鼓励有发展潜力的产业，促进技术进步。

5.在集权与分权方面：地方政府在税收权力方面的局限问题亟待解决，否则，地方的积极性会受挫。

6.在税收征管方面：“东松西紧”的征管现状亟需解决；按征收任务征税，而不是按经济发展实际定任务，依法征税的现状必须尽快解决。否则，区域之间实际税负不公平的趋势将扩大，有悖于市场经济公平竞争的要求，也有悖于国家整体发展“第二个大局”战略决策的落实。

总之，在落实西部大开发战略目标转移的新形势下，现有税制必然在公平方面遇到种种新的挑战。其核心是，现行税制要通过深层次创新与调整，要更加充分地体现税收的公正性，既要落实西部大开发战略目标转移的重大决策，又要保护东部地区的发展积极性，从而保证国民经济总量的稳步提高。

2000.08.10