世纪金融业经营制度的历史演变

第一节　20世纪金融业经营制度的历史演变

在19世纪末以前，商业银行和投资银行自然形成了分业经营。然而，进入20世纪后，金融业出现了新的经营模式。

该种模式以美国为代表，它经历了初级阶段的混业经营、发展阶段的分业经营再到发达阶段的混业经营这一辨证发展过程。在这一历史演变过程中，1999年美国《金融服务现代化法案》的颁布具有划时代的变革意义。

一、20世纪初期从混业经营到分业经营的转变及其动因

因为早期证券、保险等非银行金融业不够发达，银行在整个金融体系中居于主导地位，承担着主要金融业务，故当时金融业大多实行混业经营。从19世纪初起，美国的商业银行就开始兼营证券业务，尤其是证券承销。当时的州银行可以经营所有的证券业务，国民银行则受到一定的限制。1900年之后，大批国民银行把证券业务转交其附属的州银行经营，1927年的《麦克法登法》授权国民银行承销和自营“投资性证券”。虽然通货监理署把投资性证券限定为“可销售债券”，但是无论国民银行还是州银行几乎都不受限制地继续经营所有的证券业务。

20世纪30年代的大危机对银行和证券业是一个毁灭性的打击。如果断开银行业、保险业与证券市场的联系，危机的循环就可以被打断，那么证券市场的危机就不一定会演化成整个国家的经济危机。基于这种认识，美国政府于1933年出台了《格拉斯—斯蒂格尔法》。这一法律不仅确定了商业银行同证券业务相分离的制度，而且还是银行与其他非银行业务相分离的主要法律依据。《格拉斯—斯蒂格尔法》不仅塑造了20世纪30年代以来美国的分业经营格局，而且也是二战后许多国家重建金融体系时的主要参照。除美国之外，二战后效法美国事实上实行过分业经营的国家还有日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、韩国和拉美的主要国家等，所以世界金融发展潮流已经开始从初级阶段的混业经营转向发展阶段的分业经营。

20世纪上半叶金融分业经营体制的形成取决于以下因素：

（一）大危机的出现

1929年10月，美国股市暴跌，从而引起美国历史上最严重的经济衰退。在“大萧条”期间有11000家银行倒闭，约占美国银行总数的1/3，信用体系遭到彻底破坏。美国的银行数量从1921年的30456家减少到1933年的14207家，存款人受到巨大损失，公众对银行失去信心。1933年3月美国总统罗斯福执政后面临的最迫切的问题就是全国性银行业危机，因而他不得不下令从3月6日到13日所有银行暂停营业7天。这次大危机不仅改变了人们对自由市场优越性的信念，也使人们不得不重新评价政府在市场经济中的作用。对于这次金融危机的原因，西方经济学家进行了大量的研究，不同的理论给出了不同的解释：宏观经济稳定理论认为危机发生的根本原因在于当时美国经济自身的矛盾。法律限制理论认为单一银行和不得发行银行券的法律限制是主要原因。传统经济理论认为银行体系特别是金融监管体系本身的缺陷导致了危机的发生。一般认为，在成熟市场经济国家，完整的金融监管体系应该由以下三个层次构成：第一层次是金融机构的内部稽核审查与风险管理系统；第二层次是利益相关者对金融机构的约束与金融业同业的自律；第三层次是金融监管当局对金融机构和金融市场的外部监督系统。而当时的美国在这三个层次上表现得都还不成熟。大危机导致凯恩斯主义政府干预思潮的流行，成为稳定优先的分业经营的理论背景。

（二）《格拉斯—斯蒂格尔法》的通过

1931年美国成立专门委员会研究大危机的原因，其结论主要是：第一，商业银行经营证券业务是导致股市崩溃和金融混乱、引发众多金融机构倒闭的最重要原因之一；第二，商业银行与其证券联营体之间的相互关系存在着一些问题；第三，商业银行在证券促销中存在不正当经营行为。当时议会对商业银行违规操作的指控主要是：银行高级管理人员隐藏大额收入以逃避个人所得税；赋予银行高层管理人员额外的特别借款权；对高层管理人员发放过高的工资和奖金；银行和证券内部人员参与证券交易获利；在发行股票和债券时公布带有误导性的信息；以优惠条件和建议来诱使存款人购买其发行的证券；在股市投机进行交易和利用内部信息炒作；利用附属证券公司掩盖母银行经营不力和贷款损失；附属证券公司炒作母银行的股票等。总之，当时人们普遍认为银行、证券和保险特别是前两者在机构设置和资金操作上的混同是引发危机的主要原因，使经济陷入一种“经济状况恶化—投资者狂抛股票和债券—股市危机—经济危机”的恶性循环之中。如果断开银行、保险与证券市场的联系，危机的循环链就可以被打断，那么证券市场的危机就不一定会演化成整个国家的经济危机。于是，对经济危机的绝望转化为对华尔街罪行的愤怒，《格拉斯—斯蒂格尔法》于1933年迅速得到通过。该法将商业银行业务与投资银行业务严格分离；商业银行除国债和地方债以外，不得从事证券发行和承销业务；禁止私人银行兼营存款业务和证券业务等。至此，金融业自然合业状态结束，分业经营成为金融业的主流。

（三）各种利益集团的博弈

按照布坎南的公共选择理论，任何经济制度和法律制度均是各种利益集团博弈的结果，政策制定者会受到各种利益集团的影响。《格拉斯—斯蒂格尔法》也是投资银行与商业银行的既得利益者们通过院外活动影响罗斯福政府和国会的结果。实质上，从法律上分割投资银行和商业银行是各政治与商业利益集团以牺牲消费者的利益为代价而达成的立法妥协的结果。不附属于商业银行的投资银行有游说立法者制定法律禁止商业银行涉足投资银行的动力。许多商业银行的银行家由于经济大萧条后证券业务量急剧下降，也不再对经营证券感兴趣。中小银行尤其是无分支机构的单一银行机构自身生存受到威胁，害怕大银行在其所在地区设立分支机构导致储蓄资金流向大银行，因此，这些中小银行反对国民银行不受限制地设立分支机构，斯蒂格尔就成为了这些中小银行利益者们在国会中的代言人。既然公众普遍认为商业银行滥用法律赋予它们的权力，在证券市场上投机牟利较为严重，罗斯福政府显然必须采取措施以纠正华尔街的“罪行”。这是1933年美国银行法、证券法出台的重要原因。

事实上，金融监管者自身也是有利益目标的，不同政治利益集团对金融监管者会产生不同的影响，而且金融监管者的目标未必与社会公众的目标相一致。由于金融危机的外部社会成本巨大，加之金融业的信息不对称较为严重，实施金融监管就很有必要。但金融监管必然对金融效率造成一定的损失，对银行业和金融体系降低风险的要求越高，监管的内容越细，所需要的监管成本就越高。因此，必须正确处理金融监管与金融效率的关系。从社会目标看，金融监管的模式选择应为可能发生危机的损失与金融监管导致金融效率的损失之和的最小值模式。但从金融监管者的角度看，一旦发生金融危机，社会公众一定会怪罪于金融监管当局，金融监管当局在选择金融体制时往往更多强调防范风险，而把金融效率的提高放在次要位置。只有当既有的金融体制不能适应社会经济的发展，或金融机构的金融创新已使原来的金融管制名存实亡时，才会迫使金融监管当局修改法律，放松管制。

（四）金融制度的完善程度

德国的金融制度经过很长的自然演化过程，到20世纪初，已经形成良好的金融秩序，中央银行的金融监管体系也较为完善，即使实行混业银行体制也不会发生金融危机。相反，美国的金融制度是在借鉴英国的金融制度的基础上形成的，在大危机前，美国的联邦储备银行形同虚设，在金融秩序紊乱时难以发挥其应有的作用。因此，在20世纪初美国混业经营导致金融危机的发生也就不足为奇了。我们可以这样说，金融制度完善与否是一国决定其金融体制的最重要的因素之一。

（五）利率管制的作用

为防止金融机构之间的恶性竞争，促使银行之间的竞争从价格竞争转向服务质量的竞争，西方各国在20世纪80年代以前，都不同程度地实行利率最高限制，试图通过对利率竞争的限制，达到稳定银行并降低银行吸收存款的成本，保证银行取得利润的目的。美国著名的《Q条例》就是在1933年《银行法》中颁布的（该条款规定了定期存款、储蓄存款的利率的最高限度，并禁止对活期存款支付利息）。日本在出现多次银行挤兑的金融风潮后，于1947年制定了对存款利率实行最高限额的《临时利率调整法》，对不同档次的存款实行指导性利率，对银行间往来资金利率也实行控制。对利率的控制实际上也是分业经营、分业监管的主要条件：事实上，分业经营与利率管制是两个相辅相成的政策。如果没有利率管制和价格的稳定，金融机构必然要通过金融创新手段挤入那些利润较高的业务领域，或千方百计地多元化经营以分散风险，而这是金融监管所无法防止的。分业经营体制以稳定的宏观经济环境辅以利率和价格的管制为基础。因此，管制和稳定构成西方20世纪70年代以前金融体系的特征。

与金融分业经营模式相一致，许多国家在这一时期对金融业也采取分业监管。具体而言，美国对银行、证券、保险业分业实行联邦和州双线多头监管；英国由贸工部监管保险业，由苏格兰银行监管商业银行。

二、20世纪后期从分业经营到混业经营的转变及其动因

无论是从金融服务需求者的便利偏好出发，还是从金融服务供给方规模经济的要求考虑，全能化、综合化或一体化（混业经营）都应是金融发展的内在规律和要求。特别是20世纪70年代末以来，随着新的竞争者崛起，证券、保险等非银行金融机构的不断壮大，商业银行面临着前所未有的生存危机，这在分业经营的国家表现得尤为突出。不断出现的金融创新模糊了不同金融机构的业务界限，银行、证券和保险三者的产品日益趋同，金融全球化又加剧了各国金融机构之间的竞争，混业经营的国家的金融机构具有向全球客户提供全方位金融服务的优势和内在动机，分业经营体制开始瓦解，实行混业经营的呼声越来越高。过去追随英美实行分业经营的国家，现在纷纷放弃分业经营，转向混业经营。英国也在20世纪80年代中期到1992年期间完成这一转变过程；日本在1998年12月彻底放弃分业经营；发展中国家如拉美许多国家也取消了分业经营制度；韩国已基本完成了向混业经营的过渡；除捷克外，东欧转型国家中的绝大部分国家在转轨之时就实行了混业经营。

与英、日等国相比，美国较晚放弃金融分业经营体制。其实在废止《格拉斯—斯蒂格尔法》之前，分业经营在美国就已名存实亡。通过各种金融创新业务的推出，金融分业的最初界限已经模糊了，如1987年6月美联储同意3家银行控股公司——花旗集团、银行家信托公司和J·P摩根保证公司承销1933年《银行法》禁止的证券、商业票据、某些市政收入债券、抵押债券和按揭证券；1987年美联储还允许商业银行控股公司建立单独的非银行“子公司”；1989年又批准大银行控股公司的证券子公司经营公司债券的承销、买卖业务等。

1999年11月4日，美国国会参众两院分别以压倒多数的票数通过了《金融服务现代化法案》。该法案的核心内容是废止了已有66年历史的《格拉斯—斯蒂格尔法》，准许金融持股公司对银行、证券、保险的兼并，证券和保险公司亦可通过上述方式经营银行业务。这从法律上确认了多年来美国商业银行、证券机构和保险公司之间界限不断被打破的事实，意味着美国分业经营历史的结束，标志着美国金融业进入混业经营的新发展时期。它不仅对美国的金融业产生了深刻影响，也为国际金融体系带来了划时代的变革。《金融服务现代化法案》同时也标志着世界金融业的发展模式已基本完成从发展阶段的分业经营向较发达阶段的混业经营的转变。新的混业经营时代出现了。这种混业经营不同于初级阶段的混业经营，是一种更高层次上的混业经营，是建立在现代信息技术基础上的混业经营，是在新的监管体系下的混业经营。

美国金融体系的转变将对全球金融业产生巨大影响。在当前世界经济格局中，美国依然是经济超级大国，美元在国际货币体系中仍占据主导地位，这就决定了美国成为世界金融“游戏规则”的主要制定者。美国是金融大国中较后实行混业经营体制的国家，但正是由于美国的加入，才使混业经营真正成为经济潮流。美国金融体制的转变不仅会提高美国金融业在国际竞争中的地位，而且将对目前仍实行分业经营的国家产生较大压力。在经济全球化趋势下，各国经济不可避免地会受到世界经济的影响，任何国家都不能偏安一隅、孤立发展。已经实行混业经营的国家，借助金融全球化的趋势，将对其他国家产生巨大压力，金融混业经营已成为全球金融业的主流。从世界范围来看，英国、比利时、日本、韩国、美国等国家，已经先后由分业经营转变为混业经营，混业经营已是金融业发展的内在要求和必然趋势。究其原因，主要有以下几个方面：

（一）激烈的市场竞争

激烈的市场竞争是混业经营的根本动力，它促使各金融机构努力拓展自己的服务领域和提供便捷的手段，促使各金融机构产生实现融合的强烈动机。而从理论上相比较而言，混业经营偏向于效率性，分业经营偏向于稳定性。在激烈的市场竞争中，追逐效率永远会被置于第一位，因而如果能够解决混业经营的稳定性问题，混业经营将优于分业经营。

（二）经济金融全球化

近年来，金融国际化的进程正在逐步加快，全球资本流动日益活跃。在国际金融市场上，国际银行贷款数量和增长速度趋缓，国际债券、直接投资和证券投资迅速增加。世界贸易组织的“金融服务协议”将金融领域的开放作为加入该组织的重要条件，也大大促进了金融业务与金融机构的跨境发展。目前，国际金融市场上流动的短期银行储蓄和证券至少有72000亿美元，约相当于全球经济总值的1/5。西方主要发达国家的银行的国际资产迅速扩张，美、日、德、英、法、意等国，银行资产的国际化比率均超过25%，而且随着金融国际化的发展，流入发展中国家的资金也在逐步提高。另一方面，近几年来全球爆发了规模空前的金融业并购热潮，除了银行合并出现大型化、垄断化趋势以及合并活动趋于全球化、跨国化外，商业银行与投资银行之间的并购更是成为新的热点，金融业跨部门兼并的情况也时有发生。1998年4月，美国以经营保险业务为主的旅行者集团与花旗银行宣布合并成立花旗集团，成为迄今为止世界上规模最大的金融并购行动。2001年6月，全球第三大信用保险公司——德国格宁信用保险集团对外宣布正式与世界银行集团的成员公司——国际金融公司（IFC）组成合资企业。

随着经济金融全球化的发展，银行业混业经营的优势将越来越明显。相对一般的商业银行来说，混业银行可形成规模经济、范围经济，可以向客户提供全方位的金融服务，满足客户多种需求，有利于竞争，特别是国际竞争。美国长期以来限制存款利率支付的《Q条例》，以及过于严格的银行业、信托业和证券业分业经营的规定和美国特有的不许跨州设立分行的规定等，都曾使美国银行在国际竞争中处于不利地位，尤其是在20世纪80年代中后期，在世界十大银行排名榜中已经看不到美国任何一家银行的名字。随着里根政府金融业自由化政策的逐步开展，美国金融业的国际竞争地位才得到改善。迄今为止，《Q条例》、《分业经营禁令》、《跨州设立分行禁令》等都已经被废除，甚至允许在美国经营欧洲美元业务，因此20世纪90年代以来，美国银行业不仅在发展规模上，而且在经济效益上都表现良好。毋庸置疑，金融管制的消极影响由此可见一斑，而且要消除其负面影响并非一日之功。美国为此付出了半个多世纪的努力，这也就是所谓阻碍金融创新的保守主义成本。

总的来说，金融全球化发展趋势推动了金融业混业经营的发展，而没有混业经营的发展就没有金融业的跨部门兼并，就没有提高金融国际竞争力的新机会，也就没有今天如此深刻的全球化发展。可以说，金融全球化推动了混业经营的发展，混业经营的发展又促进了金融全球化。

（三）金融业务电子网络化

以计算机技术发展和通讯手段提高为代表的新技术革命，为金融创新的发展提供了非常有利的外部环境，更为金融业混业经营奠定了技术基础：

（1）使一些业务交叉的新的金融工具得以产生并推广使用；

（2）扩大了金融工具的交易范围并突破了地域的限制；

（3）投资者可以及时了解信息，了解市场动向和筹资企业的状况；

（4）打破传统上由银行业垄断金融信息的局面，使银行原先在信息收集、分析和管理方面所具有的比较优势减弱；

（5）交易成本大幅下降，交易速度加快，也有利于降低金融机构多元化经营的管理成本。

（四）金融监管水平的提高

金融监管水平的提高为混业经营提供了宏观环境。二战后，各国金融监管水平已大大提高，主要体现在以下方面：

（1）金融监管手段的现代化，金融电子化、网络化的发展为金融监管成本的下降提供了技术基础；

（2）金融监管内容的标准化和规范化；

（3）在强调金融法规监管的同时，重视金融机构的自律监管；

（4）金融监管不再是一味强调外部管制，而是更加重视内部控制，强化金融机构内部风险控制制度，提高自我监控水平；

（5）强化市场约束，借助信用评级加强监管，提高金融监管的效率。

综合以上分析可以看到，20世纪初到20世纪后期，以美国为代表的国家，经历了初级阶段的混业经营、发展阶段的分业经营再到发达阶段的混业经营这一辨证发展过程。然而，与之形成对比的是，其间20世纪30年代的分业之风并没有吹遍欧洲大陆，遵循大陆法系的欧洲主要工业化国家一般实行混业经营，如德国。根据《德国银行法》，银行可以全面经营存贷款业务、贴现业务、信托业务、证券业务、担保业务、保险业务、汇兑业务和金融租赁等。

不难看出，欧洲银行保险的发展在世界处于领先位置，这与欧洲大多数国家一直实行金融混业经营有着密切的联系。欧洲银行保险之所以融合得较好，在一定程度上就是得益于银行、保险可以混业经营的制度优势；而美国和亚洲等国在转向金融混业经营后，银行保险也取得了一定的发展，这在一定程度上又使得混业经营的趋势更加明显。