我国土地出让制度的历史演变

一、计划经济下的传统城市土地使用制度阶段（1949—1979年）

在高度集中的计划经济体制框架下，我国长期实行的城市土地使用制度是一种以高度集中的指令性计划，对土地实行无偿划拨、无限期使用、无流动使用为特征的“三无”制度。

随着改革开放的不断深入，传统的城市土地使用制度的弊端充分暴露出来，具体表现在以下五个方面：

（1）国家在土地收益上的大量流失，国家对城市土地所有权在经济上没有得到充分体现。土地的无偿划拨造成了国家土地单位所有的客观事实，单位将土地用于隐形的房地产经营活动，所获得的收益完全被土地所有者占有。

（2）由于无法保证土地被经济、合理地利用，造成土地资源严重浪费。土地无偿划拨导致多占少用、早占晚用、优占劣用的现象十分严重。

（3）掩盖了土地级差收益，使企业间竞争条件不平等，不利于企业经营机制的转换。由于各单位占地面积、地段优劣的差异在企业的考核指标中无法体现出来，地租、利润、利息混在一起，收入分配渠道难以清理，所以国家丧失了一个重要的再分配手段。

（4）阻碍了城市产业结构的调整和生存力的合理布局。在这种土地使用制度下，土地作为重要的生产要素却不能按照土地使用者的实际需求在他们之间自由转移，主要表现在想扩大用地的无地可扩，而无用处的土地依然闲置或者低效率使用，同时行政手段又无法很好地实现这一调整。

（5）不利于建立城市建设资金长期平衡机制。由于城市基础设施建设是由国家投资并列入国家固定资产投资计划，而当生产性投资增大时，必然会挤占城市基础设施投资，使之没有稳定的投资渠道，导致旧城改造的难度不断加大。

为了消除以上弊端，顺应经济体制改革的需要，加速国民经济的发展，我国从1980年开始了对城市国有土地使用制度的改革。

二、土地从无偿划拨向有偿出让转轨阶段（1980—2001年）

始于20世纪80年代末期的城市土地使用制度改革是社会主义市场经济体制改革的重要内容，经历了以下过程：1982年深圳市开始征收土地使用费；1987年深圳市开展土地使用权有偿出让和转让；1987年上海市开始制定地方性土地有偿出让法规；1990年5月19日国务院第55号令修改宪法和土地管理法，开始制定全国性土地有偿出让法规。

1980年全国城市规划工作会议首先提出在全国逐步开展土地使用收费试点工作，迈出了国有土地使用制度从无偿使用向有偿使用、从行政划拨向市场出让转变的第一步。会议决定于1982年，在深圳市、抚顺市、广州市、上海市等城市开始向城市土地使用者收取土地使用费，在之后的几年中，各地陆续开征城市土地使用费，至1988年全国已有100多个城市开征了城市土地使用费，但征收土地使用费的改革仅限于地租。

20世纪80年代中期，在部分城市开始了土地使用权出让、转让的试点。1987年11月20日至12月1日，深圳市市政府以首宗公开招标方式有偿出让第一块国有土地使用权。

1988年4月，第七届全国人大修改宪法有关条款规定“土地的使用权可以按照法律的规定转让”。1989年12月29日修改《土地管理法》，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，这为国有土地使用权出让制度的形成奠定了法律基础。

1990年5月，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该《条例》第十三条明确规定了我国城镇国有土地使用权出让适用的出让方式，“土地使用权出让可以采取下列方式：协议；招标；拍卖；依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定”。同时该《条例》第十二条还明确了各类用途土地使用权出让的最高年限：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定，居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。”

1999年1月27日颁布的《国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》中，指出“推行招标、拍卖出让国有土地使用权，是深化土地使用制度改革和健全土地市场的客观要求”，明确肯定了招标、拍卖在土地出让中的地位，并再度指出“加大土地使用制度改革力度，进一步扩大招标、拍卖出让国有土地使用权的范围”，“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权”。同时，该《通知》还严格区分了招标和拍卖两种出让方式适用的情况。

2001年5月9日颁布的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》要求：严格控制建设用地供应总量，严格实行国有土地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权招标、拍卖，严格限制协议出让等。

上述法律法规的核心内容就是推行国有土地的有偿使用，通过出让方式有偿、有限期、有流动的“三有”取得国有土地使用权。因此，土地使用制度的改革就是变之前的“三无”为“三有”。

三、协议出让向公开交易过渡阶段（2002年—2004年8月30日）

2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（又称“11号令”），文件叫停了已沿用多年的土地协议出让方式，并在吸收部分地区土地出让实践经验的基础上首次提出挂牌这一土地出让方式，进一步指出“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。“前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让”。该《规定》又将招标、拍卖、挂牌的出让范围进一步扩大。

该《规定》共28条，在认真总结各地招标、拍卖和挂牌出让国有土地使用权的成功经验，借鉴国际上通行的招标拍卖习惯做法的基础上，明确了招标、拍卖和挂牌出让国有土地使用权的组织实施程序，包括拟订计划、编制出让文件、发布公告的方式和内容、标的和底价的确定、投标开标程序。针对实践中普遍存在的以协议取代或规避招标、拍卖和挂牌出让国有土地使用权的问题，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。它以《城市房地产管理法》《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等为依据，建立和完善了以下三个方面的制度：经营性土地使用权的招标、拍卖和挂牌出让制度；公开、公平、公正的国有土地使用权招标、拍卖和挂牌出让组织实施程序制度；严格的法律制度。

2003年4月，国土资源部和监察部办公厅联合颁布关于印发《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案》的通知，要求各省、自治区、直辖市的监察厅局、国土资源厅等按照中央纪委第二次全会和国务院廉政工作会议的部署和要求，认真落实经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，并要求于当年在全国开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察。执法监察的范围为“2001年4月《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》国发〔2001〕15号下发以来，各地商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况”。

四、土地新政全面实施阶段（2004年8月31日至今）

2004年3月，国土资源部、监察部下发《关于继续开展经营性土地使用权招拍挂出让情况执法监察工作的通知》（国土资源部〔2004〕71号），规定各地必须于2004年8月31日前将经营性土地历史遗留问题处理完毕，对该日以后以历史遗留问题为由，采用协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。这被业界称之为“8·31大限”的政策。据统计，当年全国31个省（区、市）共处理经营性土地历史遗留问题6 400宗，面积130平方千米，价款924.31亿元。经营性土地历史遗留问题的及时妥善处理，进一步改善了土地“招、拍、挂”的市场环境。到2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》时，土地资源市场配置的制度已基本确立。

随着政府的强力推进和土地出让市场相关制度的不断健全和完善，国有土地招拍挂的市场交易规则普遍建立，市场交易结构相对合理，招拍挂市场发展势头旺盛。1999年全国只有23个省（区、市）以招标拍卖方式出让土地，到2004年全国31个省（区、市）的经营性土地全部以招拍挂方式出让。1999年全国招拍挂出让国有土地面积仅10.82平方千米，2004年则达到520平方千米，是1999年的48倍。同时，土地招拍挂出让的土地宗数占出让总宗数的比例也在逐年增长，从1999年的15.48%增长到2004年的29%。

该《通知》的出台有以下两个方面的意义：一是有利于从制度和源头上保证土地使用权出让工作的廉政建设。土地是国家掌握的最大资源和财富，是生产要素市场中价值最高的资产。对经营性国有土地使用权的出让审批如果不严格不规范，就容易滋生腐败。大力推行土地招拍挂的市场出让方式，有利于遏制权力进入市场，减少人为因素对资源配置的干预，从源头上遏制腐败行为的发生。二是有利于按照市场经济的要求，健全土地市场规则，建立公平、公正、公开的资源性资产配置的新机制。经营性房地产项目用地采取协议出让方式供地，划拨土地大量非法入市等。如果不遏制这些行为，统一规范、开放有序的土地市场就难以形成。大力推行土地招拍挂这种市场出让方式，不仅能够实现国家土地资产的最大效益，而且能够提高政府供地的市场化程度，促进建立和完善规范统一的土地市场。

2006年8月1日，国土资源局制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行，《规范》对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化，进一步明确六类必须纳入招标拍卖挂牌出让国有土地范围的情形：供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地，并建立国有土地出让的协调决策机构和价格争议裁决机制。

2007年10月1日出台的《中华人民共和国物权法》将工业用地也纳入招拍挂出让的范围，同时明确了通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转，并对建设用地使用权出让合同中应包括的具体法律条款进行了详细阐述。

总之，经过近三十年的改革，我国逐步形成了土地出让政府垄断、以招拍挂方式为主、一次性收取土地出让金的城市土地出让制度，它具有以下三个主要特点：

（1）政府垄断城市土地供给。

我国城市的土地全部归国家所有，由各级政府代行所有者职权。在实践中，各级城市政府成为当地城市土地的实际所有者，并成为城市建设用地的唯一垄断供给者。政府通过征收农民集体土地等方式获得城市新增建设用地，并通过土地一级交易市场将土地使用权出卖给相关单位和个人。这样一种城市土地的国家所有制已经异化为城市的垄断所有权，国家所有被异化为地方所有制，国家所有被严重削弱了（朱秋霞，2007）。

（2）招标、挂牌、拍卖为主的竞争性的出让方式。

政府出让城市土地的方式，按照市场参与程度的不同可以分为：划拨、协议、挂牌、招标和拍卖，其市场竞争程度是依次逐渐增强的。划拨几乎没有市场因素；协议属于作为供方的政府与需方之间的谈判定价形式；挂牌、招标和拍卖则属于市场参与度较高的出让方式，符合条件的多个需求者通过市场竞价获得土地使用权。“8·31大限”以来的一系列土地新政标志着政府将土地一级开发市场和二级开发市场分离开，开发商通过招标、拍卖和挂牌出让方式从公开市场获得土地是大势所趋。所有的投资者都站在同一起跑线上公平竞争，这是社会主义市场经济体制的要求，也是深化国有土地使用制度改革的大思路。

（3）一次性缴纳若干年土地出让金的批租制。

从缴纳土地出让金的方式看，我国城市土地出让实行的土地的批租制。所谓批租制，是指开发商或土地使用者向政府一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金。与批租制不同的是年租制，是指开发商或土地使用者在未来若干年内每年分别缴纳土地使用权出让金。两者的区别之处首先在于收费方式不同，年租制顾名思义是按年度分别收取土地出让金，而批租制是一次性收取整个出让年限的所有土地租金；其次由于年租值是按年收取，所有每年收取的租金不是一成不变的。