日本银行的独立性

第二节　日本银行的独立性

目前，日本银行总行由16个局、室、研究所构成，在全国主要城市中设有33家分行、12家事务所。此外，海外事务所中，在纽约、伦敦、香港等地驻有参赞，在巴黎、法兰克福、华盛顿驻有外派工作人员，负责与海外各国中央银行进行联络以及调查海外的经济金融形势。日本银行开展日常中央银行业务的目标在于保持物价稳定和金融体系稳定。

一、人事上的独立性

日本银行的最高决策机构是政策委员会，政策委员会是以1949年修订的《日本银行法》为基础设立的，宗旨是提高日本银行的自主性，实现日本银行的民主化。

由政策委员会决定的事务包括:①调整再贴现率。②调整准备金率。③制定市场调节方针。④对金融经济形势做出基本判断。日本银行业务运作中的重要事项也由政策委员会进行决策。⑤为维持信用秩序而必须采取的一些特别业务。⑥开展国际金融业务等。⑦监督日本银行高层领导的业务执行情况。

政策委员会由6名审议委员和日本银行总裁、2名副总裁共计9人组成。总裁代表日本银行，遵照政策委员会制定的方针政策，管理日本银行的全盘事务。副总裁和理事负责辅佐总裁执行业务，总裁及副总裁由国会通过，内阁任命，总裁、副总裁的任期为5年，均可以连任。政策委员会主席从9名委员中选出，不过，至今为止，主席一直由日本银行总裁担任。在政策委员会议事过程中，最终结果根据9名委员多数意见来决定。其中，审议委员由在经济金融领域有深厚造诣的专家或其他常识卓越的人士出任，任期为5年（可连任）^[4]，在构成政策委员会的9人中，包括总裁、副总裁在内，全员均由国会同意、内阁任命（在旧《日本银行法》中，只有相当于审议委员的委员任命需要经过国会同意）。此外，审议委员、总裁、副总裁作为日本银行高层领导的身份受到保障，除了《日本银行法》中列举的情形之外，在任期间，未经本人同意，不可解除其任职资格。

原有的制度曾经规定，在政策委员会中，必须有政府代表作为委员入选。为了确保日本银行的独立性，在修改《日本银行法》时废除了这一规定。取而代之的是，修订后的《日本银行法》规定，在必要情况下，政府代表（财务大臣、经济财政政策大臣及其代理人）只能出席审议金融政策的政策委员会会议。政府列席人员可以提出议案、要求决议延期，但是没有表决权。

二、货币政策的独立性

新法明确了日本银行在金融政策运行方面的独立性，另一方面，为了确保责任分工，新法同时也要求日本银行把与货币政策制定、执行有关的决策内容和决策过程公之于众（《日本银行法》第3条第2款）。为此，包括召开例会讨论再贴现等货币政策在内，日本银行要编写金融政策审议例会的会议概要，并在会后一个月左右之后公开发表。会议记录则是在10年之后公布。新法还为日本银行增加了一项新的义务，即大致每6个月向国会提交一次《货币政策报告》（半个年度报告）并就其内容进行说明；此外，在必要情况下，日本银行的总裁、政策委员会主席及其代理人还必须出席国会，向国会说明日本银行的业务及财务状况，这已经成为一项制度。日本银行每年编制一次《业务概况报告》，并且与财务报表、结算报告等资料一同公布，这样做的目的在于提高货币政策的运营、日本银行业务内容等方面的透明度。

为了确保日本银行在货币政策运营方面的独立性，至为重要的一点是必须同时赋予日本银行在业务运作方面的自主性，这点与货币政策的执行密不可分。在这一观点之下，新法明确指出，要充分保证日本银行业务运作的自主性。另外，新法对旧《日本银行法》中规定的政府对日本银行享有广泛的监管权限作了大幅度修改，将政府的权限限定在“合规性检查”的范围内，即检查日本银行的日常活动是否符合《日本银行法》的规定。另外，日本银行在开展业务、机构运作中所必需的经费预算依然采取财务大臣批准制，但是，无论是对报批范围的界定，还是在提高批准手续的透明度方面，都充分考虑到了日本银行在开展业务、维持机构运作等领域的独立自主性^[5]。

三、政治上的独立性

1998年4月实施的《日本银行法》修订版最为关键的内容，是从法律的角度明确了日本银行的央行独立性地位。在新法的第3条第1款中，新增了如下内容:“必须尊重日本银行进行货币与金融调控的自主性。”根据新法的规定，日本银行独立于政府，处于中立的地位，在自我责任制原则下开展业务，制定并执行货币政策。

为了保证日本银行有效行使职能，日本银行必须与政府密切联系，互通信息，使日本银行的功能与政府的经济政策方针相吻合，鉴于这一考虑，新《日本银行法》第19条提出，在必要情况下，政府代表可以出席日本银行最高决策机构——政策委员会的金融政策审议例会，并且，政府与会代表可以向金融政策审议例会提出议案或要求决议延期。但是，最终是否延期由政策委员会决定^[6]。

按照旧《日本银行法》第41、42、43条的规定，大藏大臣对日本银行具有监督权、业务活动命令权以及变更存款准备率的审批权，拥有这些权力的政府部门即使不动用其握有的人事任免权也可以很容易地左右货币政策的制定和实施。新《日本银行法》废止了大藏省对日本银行的绝大部分指令权与审批权。并且还规定，在日本银行政策委员会召开讨论货币政策的会议时，大藏大臣和经济企划厅长官本人或其代表所发表意见是否被采纳也由政策委员会做出决定。

日本银行与政府（大藏省）的关系已发生了根本性变化，长期以来一直为政府所拥有的业务指令权、日本银行高级职员的罢免权等已统统废除，日本银行的独立性大大增强。现在，日本银行已不在政府序列之中而直接对国会负责。在与政府的资金关系方面，按照规定，原则上禁止日本银行认购政府发行的长期公债和向政府提供长期贷款，日本银行只对政府提供少量的短期贷款。