村镇银行试点全面推开后，“政策”要从速跟上

村镇银行试点全面推开后，“政策”要从速跟上⁽⁶⁾

银监会2007年10月12日宣布，将扩大调整放宽农村地区银行业金融机构的准入政策试点范围，将试点省份从现在的吉林等6个省(区)扩大到全国31个省(区、市)。

这一决定表明:一则，“放宽农村地区银行业金融机构的准入政策”是符合国情的、深受各地政府与百姓欢迎的;二则，中央下决心加快金融改革步伐，从速完善农村金融体系，增强对“三农”的金融支持。

与此同时也应当看到，前一阶段中“新型”农村金融机构的发展速度还不够理想。据银监会统计，到目前为止，共有23家“新型”农村金融机构开业，其中村镇银行11家，贷款公司4家，农村资金互助社8家。另外，还有8家机构提出申请，其中3家已获准筹建。也就是说，在向全国银行机构作了动员后，10个月内仅开设了23家新机构，而这6个试点省(区)共有县级行政区561个，平均24个县级行政区才有1家，即使加上已申请的8家，也要19个县级行政区才能摊上1家，进度显然太慢了。其个中原因主要是政策不够“完善”。因此据媒体报道，银监会正在完善相关的配套政策，以期在下一步的运作中，进度能有所加快。

如何完善配套政策，笔者以为应当注意三个问题。第一，“新型”农村金融机构是为低端客户服务的，不能缺少足够的政策支持。但是，支持政策必须与“低门槛、严监管”原则有机地结合起来，成为“低门槛、严监管、给政策”原则。第二，要符合我国银行业改革的基本方向。我国银行业改革需要解决两个基本问题，一是使信贷进入低端客户、贫困家庭;二是硬化银行机构的预算约束，使政府无需再为银行风险“兜底”。配套政策应当促进这两大问题的解决。第三，要协同作战，使相关的政府部门共同出手，形成合力，不能再由银监会单打独斗。

在三类“新型”农村金融机构中，村镇银行的地位举足轻重，因此下文着重讨论促进村镇银行健康快速发展的政策。

村镇银行是营业范围限于县域、甚至镇域的小型商业银行，大体上相当于美国的“社区银行”。根据前一阶段试点的实际情况，并遵循前文中的“三个注意”，应当赋予村镇银行以下政策:

1.允许自然人充当村镇银行的发起人，而不仅仅只有银行机构法人才能充当发起人。同时将自然人持有村镇银行股份的最高限额放宽到30%。

当然，自然人要充当发起人是有条件的。这里主要是允许两种人充当发起人。一是金融业务骨干，要鼓励他们“下海”创业;二是愿意将全部资本从工商业中转移出来改投金融业的企业主，同时他们还必须通过金融基本知识的测验，并且要聘请资质合格的金融经理人员来帮助经营村镇银行。

只有允许够条件的自然人作为发起人，才能使村镇银行像雨后春笋那样蓬勃地发展起来。因为理论分析与实践都已经表明，现有的银行机构缺乏足够的动力去发起组建村镇银行。而“够条件的自然人”则不然，笔者遇到过许多对村镇银行跃跃欲试的金融业务骨干，他们期盼着政策放宽，应当赋予他们一个创业机会。这不仅是发展村镇银行的需要，而且也是造就金融企业家的需要。要知道，如果没有大量优秀金融企业家的涌现，那么，我国的银行机构的预算约束是不可能硬化的，金融改革也是不可能最终成功的。

显然，按照这一条思路来实践，前几年组建的“只贷不存”的贷款公司应当允许改组为村镇银行。

2.村镇银行的组织形式不能是“有限责任公司”，而必须是“有限合伙企业”。村镇银行必须按照《中华人民共和国合伙企业法》(2006)组建，选择“有限合伙企业”形式。其发起人(通常为董事长)及担任执行董事的合伙人负无限责任，对清盘时的“未能清偿债务”承担100%的民事责任;若有犯法行为，还要承担相应的刑事责任。其他一般合伙人则以其出资额承担有限责任。

这一条规定可以使村镇银行发起人及经营者的权利与义务、收益与风险“对称”，是使地方政府摆脱为村镇银行“兜底”责任的必要条件;是约束、规范村镇银行发起人与经营者的行为，进而防范与控制其风险的必要条件;也是使得村镇银行能够成为造就大量金融企业家的摇篮的重要条件。其作用十分重要，必不可少。

3.提高“资本充足率”监管标准。现行的《村镇银行管理暂行规定》中规定，村镇银行的资本充足率8%为达标，4%则需要重组。这一规定显然过于宽松，不符合“严监管”的要求。因为村镇银行的规模小，稳定性较差，应当要有较高的“资本充足率”;另外“新巴塞尔协议”已经要求银行的“资本充足率”在10%以上。所以，“资本充足率”监管标准必须提高。一般来说，10%为达标，低于10%要停止分红并控制业务发展，低于6%要强制“退出”，或者重组、或者清盘。

4.适当放宽贷款与资本金的比例。现有的《村镇银行管理暂行规定》中规定，单笔贷款不得超过资本金额的5%。这可能偏低了一点。村镇银行毕竟也是商业银行，建议执行一般商业银行的标准，即最大单户贷款金额(包括关联)不超过资本金的10%，最大十户贷款金额不超过资本金的50%。

5.应当规定组建时的初始资本金上限。由于发展村镇银行的本意是为了改善对微小企业、农户、个体工商户的金融服务，因此，组建村镇银行所需的资本金下限规定得相当低。这无疑是正确的。但却没有规定组建时的初始资本金上限，这便可能出现下述漏洞:有的村镇银行组建时的初始资本金额就相当地大，一上来就是几个亿，以至其市场定位偏离发展村镇银行的初衷，尤其是当经济较为发达的县(市)被选为试点时，更容易发生这种情况。因此，应当对组建时的初始资本金上限作出具体规定，建议定为5000万元，并允许市场定位合理的村镇银行增资扩股，增加资本金。

6.适当的减免税。村镇银行是规模甚小的金融机构，开业之初的困难是可想而知的，应当给予适当的减免税支持。建议如下:对于资本金不超过2000万元的村镇银行，开办后的三年内免除全部营业税和所得税。资本金为2000万—5000万元的村镇银行，开办后的两年内免除全部营业税和所得税;免税期结束后，按照其小额贷款(指经营户贷款，不包括消费贷款，下同)占各项贷款的比重给予减税优惠，比如，5万元以下贷款占各项贷款比重每10%减少营业税1个百分点，所得税5个百分点，5万—50万元贷款占各项贷款比重每25%减少营业税1个百分点，所得税2个百分点，减完为止(这项优惠政策也应当适用于农村合作金融机构及其他银行机构，也就是说，谁发放小额贷款，谁就享受优惠)。

7.央行要有“差别存款准备金率”。由于规模小、品牌差，村镇银行的吸存较为困难，因而在“存款准备金率”上，不能与其他金融机构“一视同仁”。资本金2000万元及以下的村镇银行，开办三年内免缴存款准备金，资本金2000万—5000万元的村镇银行，开办两年内免缴存款准备金。免缴期结束后，可根据小额贷款占各项贷款的比例减缴存款准备金。比如，5万元及以下贷款占各项贷款比重每5%减1个百分点;5万—50万元贷款占各项贷款比重每10%减1个百分点(这项优惠政策也应当适用于农村合作金融机构及其他银行机构，即谁发放小额贷款，谁就享受优惠)。

应当指出，按小额贷款的比重减缴存款准备金不会影响宏观调控效果。一则，小额贷款面向低端客户市场，不存在流动性过剩，无需紧缩，假如存在资金不足，需要倾向支持。二则，从数量上说，小额贷款市场的总量也十分有限。

8.央行应当给予村镇银行适当的再贷款支持。央行除了要对村镇银行实行“差别存款准备金率”外，还应当根据其发放的小额贷款金额给予适当的再贷款。比如，可以按5万元及以下贷款金额的50%获得优惠利率再贷款;可以按5万—50万元贷款金额的20%获得优惠利率再贷款等。

9.允许村镇银行在竞争中发展壮大。在竞争中发展，优胜劣汰，是市场经济的生命力所在。因此，应当赋予村镇银行在竞争中发展的权利。村镇银行在停止享受免税、免缴存款准备金的优惠后，经过三年的经营，业绩优良者，应当允许其增资扩股，改组成“商业银行股份有限公司”，进一步发展成长。这正是促进我国银行业健康发展、金融企业家茁壮成长的必由之路。