对当前开放农村金融市场“新政”的建议

对当前开放农村金融市场“新政”的建议⁽¹⁾

为了更好地支持社会主义新农村建设，不久前，银监会出台了关于开放农村金融市场的“新政”。2006年12月22日，颁发了题为《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(下文简称《意见》)的文件，提出在中西部、东北和海南省的县(市)及县(市)以下地区，以及其他省(市、区)的国定贫困县和省定贫困县(以下统称“农村地区”)，只要符合规定条件，便可以组建村镇银行、信用合作组织和银行全资的贷款公司。为使《意见》能够顺利实施，又于2007年1月22日颁发了有关村镇银行、农村资金互助社和贷款公司的《管理暂行规定》和《组建审批工作指引》等6个配套文件。

上述开放农村金融市场“新政”的基调是积极、务实的，改革步子是大的，意义是深远的。这主要表现在:

1.初步实现了“农村地区”金融市场的开放。《意见》不仅规定在“农村地区”可以组建村镇银行、农村资金互助社和贷款公司，并将审批权下放给省银监局，而且极大地降低了“准入”的资本金门槛。

2.自然人进入银行业金融机构的权利有一定程度的提升。不仅农户可以作为农村资金互助社的发起人，而且村镇银行中自然人股东的持股比例上限也由原先的“不超过0.5%”，放宽到“不超过10%”。

3.《意见》中提出了“先试点、后推行;先中西部，后内地;先努力解决服务空白问题，后解决竞争不充分问题”的原则和步骤，争取首先将信贷资金引入“三农”融资难最为严重的“农村地区”。这充分体现了《意见》制定者务实、积极、稳妥的管理理念。

4.开放金融市场乃大势所趋，《意见》只是迈出的第一步，其“后继效应”不容忽视。

总之，对《意见》应给予高度评价、充分肯定。目前，已经有国家开发银行等7家境内银行和汇丰银行等3家境外银行表态，将到试点省份去开设村镇银行或贷款公司。还有某外资金融公司，已经作好项目规划，要在2007年至2010年中，在全国30个省(市、区)中开办30家村镇银行和12家乡镇信用合作组织。

另一方面，《意见》也存在明显的“软肋”。《意见》直接适用的“农村地区”，虽然融资需求强烈，但是毕竟金融资源较为贫瘠，金融机构效益较不理想，金融风险也较大。因而，要到达预期的目标，简单的“开放”是远远不够的，必须解决好“吸引力”问题，必须解决好促使新组建的金融机构在保持“合理”市场定位的前提下有效地控制风险的问题。同时，《意见》也应当且必须成为银行业走向全面开放的第一步，要有全新的理念并形成全新的市场化“准入与退出”机制。只有这样，才会有强大的生命力，对金融体制改革产生“革命性”的影响。从上述角度考察，《意见》需要完善的地方主要是:

1.应当有详尽的市场“退出”规定。虽然小金融机构的整体风险(因其单个机构规模小，易于处置)未必一定大于大金融机构，但是单个小金融机构的稳定性的确远不如大金融机构。尤其是在金融资源相对贫瘠的“农村地区”，开放小金融机构市场后，个别小金融机构因经营不善、亏损累累或者有严重违法违规行为而必须清理、“退出”的情况是不可避免的(实际上，也只有坚决淘汰已经达到“退出”标准的劣质机构，才能有效地促使多数机构提高质量)。因此，在有关政策文件中，对于小金融机构的市场“退出”要有详尽的规定，最好像“组建”那样有专门的规定，详细载明在哪几种情况下必须“退出”及采取什么方式“退出”，清盘时的“未能清偿债务”如何处置、责任如何分割，“退出”又如何操作等。而现在，在《意见》及其附属文件中，对于“退出”的规定相当“薄弱”。例如，关于村镇银行的“退出”，仅在阐述“资本充足状况和资产质量状况”监管措施的条文中简单地涉及了一下，即在《村镇银行管理暂行规定》第五十一条中提出:“(三)对限期内资本充足率降至4%、不良资产高于15%的，可适当采取责令调整董事或高级管理人员、停办部分或所有业务、限期重组等措施进行纠正;(四)对规定期限内仍不能实现有效重组、资本充足率降至2%及2%以下的，应适时接管、撤销或破产。”显然，这样的规定太粗、太简单，远远不敷实际操作需要。农村资金互助社和贷款公司的情况也大致雷同。

2.资本充足率监管标准应当提高。《意见》中提出了“低门槛、严监管”的思路，这是十分正确的。“低门槛”已经得到充分体现，组建新机构的资本金下限已经放得低了。村镇银行为县域300万元、乡镇100万元;农村资金互助社为乡镇30万元、行政村10万元。“严监管”则体现得不够。资本充足率是监管中的核心指标，《意见》中规定，8%为达标，4%要重组，2%要撤销。这一监管标准过于“宽大”了。因为:一则，小金融机构的稳定性较差;二则，按照“新巴塞尔协议”要求，银行的资本充足率应在10%以上，因此，新组建的三类小机构的资本充足率监管指标应适当提高，10%为达标，5%—6%便可考虑重组，降至4%便要撤销，以减少清盘时发生“未能清偿债务”的可能性。而适当提高资本充足率监管标准，并不会给小金融机构的经营带来重大困难。一则，资本金门槛很低，因而资本金的筹措不会很困难;二则，小金融机构只要真正审慎经营，保持良好的资产质量，保持10%以上的资本充足率并非难事，例如资本金额只有3698万元的江苏省长江城市信用社，资本充足率却达到18%。

3.应当将村镇银行的“落脚点”主要放在“自然人”上，而不是现有的银行机构法人上。这是大思路，至关重要。

毫无疑问，在开放“农村地区”金融市场的政策中，发展村镇银行是重头戏。《意见》中，村镇银行的组建和风险防范，主要“落脚点”都是现有的银行机构法人。村镇银行的发起人中至少要有一家境内外的银行，并且作为发起人的银行必须持股20%以上(没有上限，即最多可以全资)。这也就是让村镇银行成为被现有银行绝对或相对控股的附属性机构。显然，《意见》的制定者希望以此方法防范风险，保障金融安全。但这种办法貌似稳健，实际上却是既不利于村镇银行的健康发展，也未必利于金融风险的有效防范。首先，如果按照《意见》上的办法进行实践，“路子窄”了。如无现有的银行挑头，村镇银行便办不起来。而在现有银行中，除了一些小银行确实是为了拓展业务外(如吉林省延边农村合作银行要去附近的敦化市、安图县组建村镇银行)，其他商业银行的动机大体上主要有二:一是趁机进入、占领“农村地区”中金融资源较佳的地方，尤其是其中的全国百强县和中西部的百强县;二是取得宣传上的好处并向政府及监管部门“邀功”，以求获得某些“优惠”。必须看到，我们所希望出现的村镇银行是经营小额贷款的机构，而做小额贷款必须解决好“信息不对称”问题，这需要依靠当地的“人脉”关系并深入到小客户中去，其难度远远超过做大额贷款。实际上，办村镇银行、做小额贷款非大中型银行之长，不能充分发挥其资金、“技术”优势。因此很难想象它们会真正地“沉”下去，努力去“办”、定心“做”下去。比如这次表示要去“农村地区”设立结构的某股份制商业银行，其各地分行的户均贷款大都为2000多万元、3000多万元，你能想象这家银行会真正下工夫去做户均十几万元、几万元甚至不足万元的小额贷款生意吗?实践表明，最愿意也最能有效地去做小额贷款生意的是当地土生土长、并与小客户共存共荣的小金融机构，如浙江的泰隆银行、台州市商业银行等。其次，金融风险也将难以有效防范。目前，国内银行基本上都是“政企尚未分开”的软预算约束企业，缺乏“跳楼机制”，由它们控制的小金融机构的预算约束也是不可能真正硬化的。因而，在面对情况复杂、财务不规范的小额贷款客户群体时，不但易于产生不良贷款，而且也缺乏不惜余力去清收不良贷款的内在冲动。如此，金融风险势必难以有效控制。加上《意见》中又未对清盘时的“未能清偿债务”责任做出明确规定，“兜底”的责任势将落在地方政府(还有中央银行)身上。

另一种思路是将“落脚点”主要放在“自然人”身上，这是使金融企业实现“政企分开”和硬预算约束的重要前提。这里的“自然人”主要是指两类人:一是有志于创业的金融业务骨干;二是有志于办金融并愿意“转行”、将全部或极大部分资本从工商业中转移出来，投入金融业的工商企业主。我国未来的金融企业家将主要来自于这两类人。因此，不但要允许他们成为村镇银行的发起人，而且应当允许他们成为村镇银行的实际控制者。金融业务骨干具有专业知识优势，并且通常都熟知金融业需要“稳健”经营的道理。资产质量一直良好的民营金融机构台州市商业银行(前身为银座城市信用社)的创始人，原来就是路桥农信社的优秀信贷员。目前，金融业务骨干有志于创业者为数不少，加上这次又大大降低了“准入”的资本金门槛，机遇难得，应当给予他们一次创业的机会。工商企业主的优势在于资本和企业管理经验。然而，当他们的资本的“大头”还在工商企业中的时候，把金融企业的控制权交给他们很容易发生关联交易，酿成巨大风险。而当他们的资本全部或极大部分转投金融业时，情况就会完全不同。因为关联交易的可能性消除了，他们只能死心塌地地办好金融企业。当今世界第一大零售银行即美洲银行的创始人贾尼尼，就是由果蔬批发商“转行”过来的。由“自然人”大股东控制的村镇银行，由于能够实现“政企分开”并拥有“跳楼机制”，“自我约束”能力、风险控制能力也都比较好;加上还可以通过订立必要的法规促进“自我约束”，风险防范也就会更加有效。按照这一思路，《意见》应当作如下调整:第一，村镇银行的发起人应不少于两名，发起人可以是金融业务骨干，或者是资本的80%以上都投入金融企业的企业主，或者是境内外银行;第二，一般股东可持有不超过10%的股份，发起人可以持有不超过15%的股份，担任董事长者应持有10%—20%的股份;第三，村镇银行的产权组织形式应当是“两合公司”，一般股东负有限责任，董事长及执行董事负无限责任，对清盘时的“未能清偿债务”承担完全的民事责任、直到刑事责任，其责任的分配比例由公司章程规定;第四，对于只贷不存的小额贷款公司，在开业满两年后，如果资产质量良好、无违法违规行为，可以改组为村镇银行;第五，要采取相关措施，支持与鼓励金融业务骨干“下海”创业及工商企业主“转行”金融业。如果确认这一思路，那么，村镇银行的发展将会更健康、更快速，地方政府(还有中央银行)被迫为金融风险“兜底”的可能性也会大大减少。

4.应当有其他政府职能部门参与并提供必要的政策支持，形成“合力”。开放“农村地区”金融市场是系统工程，需要多个政府职能部门参与、配合，并提供必要的政策与资金支持。因为“农村地区”有大量的低端客户融资需求需要去满足，这类业务单笔金额小、客户分散、运作费率高，事实上具有“政策性”的扶助特点，若无必要的优惠政策支持，要实现健康发展是相当困难的。为此，十分需要其他政府职能部门配合，不能仅靠银监会“单打独斗”。对于村镇银行应当给予一些“优惠”，比如:所得税“三免两减半”;营业税按小额贷款比重减免，5万元以下贷款占各项贷款比重每10%减少1个百分点，5万—50万元贷款比重每25%减1个百分点，减完为止;存款准备金率按小额贷款比重酌减，5万元以下贷款占各项贷款比重每5%减少1个百分点，5万—50万元贷款比重每10%减少1个百分点，减完为止;存贷比上限放宽到85%;存款利率允许上浮50%，贷款利率取消上限。农村资金互助社则原则上应当免除一切赋税，免交存款准备金。

5.应当努力将慈善资金引入农村资金互助社。在农民收入还很低的“农村地区”，如何使规模小、资金实力薄弱、金融人才欠缺的农村资金互助社，真正办成能向广大贫困农户提供信贷服务的信用合作组织，并且具有生命力，这是一个全新的课题，难度不容低估。尤其是在创办之初，要实现财务平衡都相当困难(如孟加拉国的格莱珉银行，早期每放100元贷款需补助22元，开办15年后才完全不需要补助)。从国内外的历史经验来看，慈善家的支持是重要的一着棋。慈善家既能提供资金支持又能提供人才与技术支持。合作金融的鼻祖德国人雷发巽就是慈善家;格莱珉银行创始人尤努斯也是某种意义上的慈善家;在山西农村成功试点小额扶贫贷款的茅于轼教授也相类似。因此，在农村资金互助社试点中，应当努力引入慈善资金，其作用主要是:作为股东，提供资本金;聘请金融专业人才，并支付费用;提供营业补助，以帮助实现财务平衡。