北洋政府时期财计组织结构设置思想

第一节　北洋政府时期财计组织结构设置思想

辛亥革命后，南京临时政府将清代的度支部改称财政部，在中央行政系统之下设立外交、内务、财政、军务及交通五部，其后又改设陆军、海军、司法、财政、外交、内务、教育、实业及交通九部。财政部这一名称的确立标志着财政收支全部以货币为对象，不再有漕粮的征收和仓储运输等事务，户口、土田等则划归内务部主管。所以“财政部”不仅仅是名称的改变，还深刻地反映了货币经济发展的内容和特点。

北洋政府成立后大体承袭了南京临时政府中央行政系统的管制规模，并扩大了财政部的管事范围，凡国家财政的收支、预算、决算的编制和审查以及会计的规程都由财政部总揽。1914年7月北洋政府“修正财政部官制”第一条规定:财政部直隶于大总统，管辖会计、出纳、租税、公债、钱币、政府专卖、储金银行及其他一切财政，并监督地方公共财政。^[1]财政部设总长(部长)一人，负责全盘管理。财政厅是省财政机关，应受省长领导；财政总长是内阁成员，应对国务总理负责。将财政厅直接隶属于财政部，财政部直接隶属于大总统，财务行政跨越国务院而直接受大总统的领导和控制，这是以内阁制为名，行总统制之实。严格来说，这是在共和政体内实行专制统治，为北洋政府干预国家财政，专断独行提供了机会，也暴露了其专制的野心。但我们同时也可以看出，把全国的会计权、出纳权和赋税征收及货币发行集中于一部，并通过管事范围的分工，已经初步建立了一种牵制关系，这是进步的一面。

财政部以下设总务厅及赋税、会计、泉币、公债、国库五司，另设盐务处，综揽国家盐政。在一厅五司中，财务会计工作既有独立的主管部门，又穿插其中，分管各环节的核算事宜。会计司的设置既继承我国古代的做法，又在管事范围方面借鉴国外经验。它主管总预算及决算事项、国家特别会计的预算及决算和各种会计账簿的记录和各种计算书的检查；负责岁入、岁出会计报告的编制；经管支出预算事项和预备金支出事项；主管现金和物品的出纳及会计；经管中央公共团体有关岁计的一切事项；掌理有关会计方面的其他事项等。可见，会计司对国家财政的控制是全面的，已经包括事前、事中和事后三个方面，既有总的控制，也进行具体的控制。显然，这体现了一种新的组织建制精神。

北洋政府的地方财计组织机构设置变动比较频繁。1911年，各行省均于都督府之下设财政司，总理一省财政，实行财政收入地方分权制。1912年春，为提高地方财政组织的职权而设置国税厅，国税厅下设三科，其中主管会计者为重要职掌。1913年秋，又将财政司与国税厅合并，设置财政厅，直属于财政部，集财权于中央。此外，对于海关及国家专卖事业的管理专门设置常关监督署和盐务官署等，其中设有会计、统计、稽核三课。

北洋政府成立之初，各省实行地方自治，大多设有审计机构，如广东省的审核院、云南的会计检查所、湖北及江西的审计厅、贵州的审计科等。这些审计机构名称不统一，组织不完善，审计方法也不科学，这是草创时期不可避免的。但它标志着中国在结束封建专制政体后，要求政府财政民主的新潮流。1912年9月，北洋政府中央设审计处，直隶国务院，实行事前审计和事后审计兼行的制度，同时改组各省的审计机构，统一名称为审计分处。1914年6月改审计处为审计院，直属于大总统，并制定公布《审计法》，由审计院按照《审计法》审定国家岁入、岁出决算，并定期将审计结果报告大总统。同时撤销各省的审计分处，审计监督权集中于审计院。但是在军阀割据、各自为政的局面下，审计院的审计权力，根本无法贯彻到地方，审计院对于地方违反财政纪律的情况也无能为力。北洋政府还打着对陆军进行军事财务监督的旗号，于审计院之外，另设“特别审计处”，美其名曰专门负担军队审计的责任，实际是绕过审计机关，任意挥霍国家资财。它表现了北洋政府审计组织建制的虚伪性。

综上所述，北洋政府的财计组织已经开始摆脱以往封建财计官制的束缚，积极引进日本等资本主义国家在财政、会计组织机构建制方面的基本做法使其有了一定的改善。这与留日归国的部分爱国学者围绕着国家经济的管理问题，致力于财政、会计组织的改良工作所付出的辛勤努力是分不开的。但是，北洋政府统治的16年期间，连年内战，国无宁日，以致财计组织机构有名无实，沦为虚设，国家机关的会计工作陷于凌乱不堪之中，会计决算也是虚而不实，财会制度很少建树，爱国知识分子对改良会计工作的努力也随之付诸东流。