中国财政职能的演变

4.1　中国财政职能的演变

财政职能问题在中国的财政学界多年来备受关注，每每成为学术争论的焦点。根据国内学者关于财政职能的主流观点，我国财政职能的变化大致可分为三个阶段，即计划经济时期的分配和监督职能阶段、双轨制时期的分配、调节、监督职能阶段和社会主义市场经济时期的资源配置、收入分配和稳定经济职能阶段。

一、分配和监督职能

1970年代末以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制。在这一时期，社会资源主要通过政府计划来分配，政府通过产值、数量、品种、生产原材料、劳动者效益、劳动者工资等计划指标和各种方针、政策直接控制企业的人力、物力、财力的分配和生产的组织与产品的销售活动。财政是计划分配全国资源的最重要工具，国家的主要财力都集中在财政手中，然后由财政再分配到各地方、各行业和企业及个人手中，因此，分配职能成为财政的首要职能。显然，这时的财政分配职能既包括劳动成果的分配，还包括生产要素的分配。

在高度集中统一的计划经济体制下，为保证社会产品的有计划、按比例的分配，财政在有计划分配社会产品的过程中，通过与各企事业单位之间的缴拨款活动，还对国民经济各方面的活动进行监督，因此，从财政分配职能中又“派生”出财政监督职能。

财政的分配职能和监督职能不仅是由当时的经济体制决定的，也有其理论依据。分配职能缘于马克思的社会再生产理论。社会再生产是由生产、分配、交换和消费四个环节组成的统一体。财政在再生产过程中的地位是处于分配环节，分配的是一部分社会产品或者说社会剩余产品。监督职能是缘于列宁的国家监督理论。财政作为综合反映国民经济各方面情况的“晴雨表”，在社会再生产过程中，对社会产品的生产和消费进行核算和监督。所以，财政具有从反映、监督、制约等各方面进行的监督职能。

二、分配、调节、监督职能

1978年以后，中国开始实行改革开放的政策，传统僵化的计划经济体制逐步被打破，市场调节机制被引入且影响范围不断扩大，但在1994年一系列适应社会主义市场经济体制目标模式的改革措施实施之前，中国经济体制总体上仍是处在计划经济的框架内。

中国的市场化改革先以“家庭联产承包责任制”为特征的农村经济体制改革起步，后迅速转入城市，城市经济体制改革的突破口是财税体制改革。以“利改税”作为对国营企业“简政放权”、“减税让利”指导思想的实施措施，改变了国家与国营企业的纯收入的分配方式，形成了新的国家、企业、个人三者之间的收入分配关系。在这种情况下，为在保证国家职能需要的前提下，给企业和个人留下能够调动各方面积极性的措施，需要政府制定合理的税收政策和支出政策，科学确定并及时修正税种和税率、支出范围和规模。另外，这一时期宏观经济失衡也表现得十分突出，经济起伏波动较大。因此，客观上需要强化财政的调节职能，调节职能从传统的分配职能中独立出来，财政职能就成为分配、监督和调节三个方面。

三、资源配置、收入分配和稳定经济职能

1992年，中国共产党第十四次全国代表大会确定了中国经济体制改革的目标模式，即实行社会主义市场经济体制，这种从计划经济体制向市场经济体制的转变意味着社会资源配置的主要机制是市场，市场机制在政府的宏观调控下发挥基础性作用。面对这种新的资源配置机制和新的经济体制，中国财政学界展开了财政职能的大讨论，讨论的结果是：大多数学者认同在社会主义市场经济体制下，财政具有资源配置、收入分配和稳定经济职能，其理由如前文所论述。事实上，最早对财政职能进行如此归纳的是美国财政学家马斯格雷夫。如同邓小平指出的，“计划经济不等于社会主义，市场经济不等于资本主义，计划和市场都是手段。”既然我国确立了建立社会主义市场经济体制的目标模式，那么借鉴西方发达市场经济国家的成熟理论亦是顺理成章的事。