2022年基金监管工作怎么做

第一节　基金监管概述

一、基金监管概述

（一）基金监管的内涵

基金监管乃是基金监督和基金管理的合称。“监督”一词，汉语的含义是查看并督促^[1]。与之相对应的英文是“Supervise”，按《布莱克法律辞典》的解释，其词义为照看、主管或检查。而“管理”一词就其本身的词义来看则是指照管并约束，以及管辖、处理的意思；就其基本含义来看，是指把人力和资源，通过计划、组织、控制来完成一定的组织目标的过程^[2]。

在经济学领域，学者通常把“监管”称为“规制”、“管制”，对应的英文是“Regulation”。我国著名的经济学家余晖则对“规制”下了一个比较通俗的定义，他认为，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体（主要是企业）的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预^[3]。在中国传统习惯上和现实生活中，人们常用的是“监管”和“管制”，“规制”只是在学术讨论和交流中作为一种规范术语使用。一般来说，我们常将政府对垄断部门、产生负的外部效应的部门以及其他需要政府干预的部门的约束称为“管制”或“规制”，将对金融市场的约束称为“监管”。

“监管”有广义和狭义之分，我们通常所指的“监管”是指狭义上的监管，即政府监管。广义的监管的实施监管行为的主体的范围要宽泛得多，具体可分为私人和社会公共机构两种类型，并由此把监管分为“私人监管”和“公共监管”^[4]。具体到基金的监管，“私人监管”主要表现为投资者的监督、社会专业人士的监督以及基金内部管理人与托管人之间的相互监督等；“公共监管”主要表现为法律监管、政府行政监管以及基金行业自律组织的监管。本章主要讨论广义的监管中的“公共监管”。

（二）基金监管的法律体系

基金监管必须以法律为依据，离开了法律，不仅基金市场将失去控制，缺少规范、指引和保障，基金监管机构也没有了监管的标准、权威、手段和基本前提。无论是契约型基金，还是公司型基金，就其本质而言，都应归属于信托产品的范畴，因此信托是基金的法律基础。围绕着基金的信托本质，各国制定了相应的法律规范，称为证券投资基金法。

证券投资基金法有广义、狭义之分。广义是指实施对证券投资基金业的监督和管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称，而狭义的证券投资基金法仅指国家权力机关颁布的证券投资基金法，如我国的《证券投资基金法》。证券投资基金监管法律是证券投资基金法的重要组成部分，即证券投资基金法中具有经济监督管理性质的那部分。需要说明的是，到目前（2005年底）为止，各国在基金立法上并不存在一个单独的基金监管基本法，并以此囊括所有的基金监管的法律规范。同时，由于法律的滞后性与不周延性，国家权力机关颁布的某一部证券投资基金基本法（即狭义证券投资基金法）或其他基金法规，不能够穷尽基金监管的所有法律规范。所以，一方面，目前尚不存在一个单独的基金监管基本法；另一方面，基金监管法不单指某一部基金法律、法规，而是每部基金法律、法规中所具有基金监管性质的法律规范的总和。我国投资基金的法律法规主要有：①法律，包括《证券法》、《公司法》、《刑法》、《合同法》、《信托法》以及专门规范基金的法律《证券投资基金法》等；②其他行政法规和部门规章，如证监会和两大证券交易所颁布的法规和规章。

（三）基金监管的组织体系

基金监管是全方位多层次的，从各国的组织模式看，基金的监管体系包括政府监管、行业组织自律、基金的内部监管、社会监督和投资人监管五个方面。

1.政府监管

政府监管是指一国政府的专门机构对基金实施的监管，主要是通过有关基金业的立法、执法来实现的。国际证券监管委员会组织（ISOCO，1994）颁发的《集合投资计划监管原则》第5原则指出，监管机制应该由一个机构承担基金监管的全部责任；基金必须在发售基金单位之前，在监管机构注册或许可；监管机构应当具有包括现场调查等调查基金行为的手段；监管机构应当具有保护投资者利益的充分权力包括吊销经营执照、冻结基金或基金管理人资产、撤销基金许可、开展行政或民事诉讼行动、建议罪案调查等。大多数国家把基金与证券市场作为一个整体来进行监管，设立从属于或独立于政府的专门机构。前者如原英国财政部下属的证券投资委员会、原日本大藏省下属的证券局；后者如美国的联邦证券交易委员会。还有的国家是由中央银行来负责基金的监管，如德国联邦银行。政府监管的内容包括制定基金监管标准、对设立基金进行认可、监督基金管理公司和托管人的经营行为、调查违规行为及处罚等。政府监管的原则是立法监管和事后审查，从宏观上把握第一层次的管制，并对行业自律管理、基金内部监督和社会监督提供指导。政府监管应遵循公平和效率的原则，侧重于维护市场公平竞争秩序，制止不正当竞争行为，禁止和处理违规行为。

2.行业自律管理

基金业是技术性、专业性很强的行业，实际操作中有很多的问题，仅靠政府主管部门的管理是不够的，还须通过建立行业自律组织即基金行业协会，在行业内形成自我协调、自我平衡的制约机制，作为政府监管的必要补充。行业自律组织的构成大致有三种模式：一是大部分国家和地区成立一个单一的基金行业自律组织，如日本的“证券投资信托协会”和中国香港的“单位信托基金公会”，其组成除所有基金成员外，还包括其他相关组织和人员，如会计师、律师事务所等；二是由基金有关当事人各自组成单独的协会，分别进行自律，例如英国；三是没有成立单独的基金行业协会，而是与其他金融机构成立统一的协会，例如澳大利亚。纵观世界各国，行业自律组织的职责主要包括：接受政府监管机构的监督，按照法律和行业规则积极履行职责，并定期向监督部门汇报；制定本行业从业人员职业道德规范和业务操作规范，报政府监管机构批准；对会员之间、会员与投资者之间的纠纷进行调解，调查违规行为，发现违规行为并向监管机构报告，对违规会员进行相应的制裁；对从业人员进行培训，提高从业人员素质；组织有关基金的研究、宣传和推广工作。

3.基金的内部监管

基金的内部监管是通过规范基金执行机构、管理机构和托管机构等常设机构之间的责任、权利和义务，促进这些机构相互之间的协调和约束，从而完善对基金的监管。其目的：一是防止基金利用自身的资金、信息、人才等优势操纵市场，扰乱市场秩序；二是防止基金管理人利用自己与投资人之间的信息不对称损害投资人利益。基金内部监管主要包括基金持有人及托管人对基金管理人的监督，以及基金管理人的内控等。

4.社会监督

社会监督是指基金管理公司外部的机构或个人对基金承担部分监管职责，一般通过中介机构对基金信用进行评级、加强外部审计、通过媒体等建立基金管理人的声誉机制等。一些国家委托审计师承担一些监管职能，美国独立审计师常常就年度报告中对基金的内部控制进行审查。

5.投资者的监督

由于基金的公募性，基金应受不特定范围、不特定数目的投资者的监督，个人和机构投资者应享有同等的权利。基金管理公司有义务定期向投资者提供基金及经营状况的报告。投资者可通过基金单位持有人大会履行自己的权利，有权决定修改信托契约条款，撤换受托人，任命管理公司及终止基金等。ISOCO《集合投资计划监管原则》第9原则指出，监管机制应提供投资者适当的权利，投资者一个基本的权利是赎回权，投资者有权参加有关基金的重大的决策，或者由监管机构及第三方代表投资者的利益行事。在美国，基金投资者享有投诉权和指控权。在中国香港，投资者有权随时查阅经理人、投资顾问以及受托人有关基金的最近账目。

（四）基金监管的内容

1.对基金运作机构的监管

这具体包括：①对基金管理公司的监管。第一，对基金管理公司的资格审查。各国基金监管机构对基金管理公司的设立或采用注册制，或采用审批制。但不论是采用哪种制度各国一般都规定了基金管理公司应当满足的基本条件，并依此条件来决定是否准予注册或是否批准成立。这些条件大致包括关于资本金、证券经营能力及管理人员的资格和经验等方面的要求。第二，对基金管理公司行为的监管。各国基金法规一般都原则性地规定基金管理公司必须忠实地为了基金投资者的利益进行投资运作，严禁基金管理公司的滥用、欺诈和舞弊行为。这些规定主要包括：基金管理公司自身投资的限制、基金管理公司基金募集及宣传行为的限制、基金管理公司内部人员的行为限制、基金管理公司交易行为的限制等。②对基金托管机构的监管。基金的托管机构以基金资产名义所有人的身份保管基金资产，这是基金投资者利益的一道保护屏障。基于托管机构在基金运作中的重要作用，各国基金法规对托管人的资格条件都有严格规定，其实收资本应达到相当数额并具有行业信誉。如美国《1940年投资公司法》规定单位信托必须有一个或多个保管人，其中每个均为银行，并规定有最低资本净值。中国香港的《单位信托及互惠基金守则》规定只有持牌银行或信托公司才能充当托管人，其实收资本及非分派资本储备不得少于1 000万港元。由于基金的托管机构还担负着监督基金管理公司投资运作的责任，各国一般都要求基金的托管机构严格独立于基金管理公司；担任基金的托管机构必须经基金主管机关的核准。在基金托管机构的业务方面，各国一般都规定托管机构自身的财产与受托保管的基金财产分开，并单独立户，单独进行会计处理。各国一般还规定，基金监管机构有权随时对基金的会计账簿进行审计和稽核，如发现保管不善，监管机构可指令将基金财产转移到其他托管机构保管；如发现托管机构有违反基金契约或有关法令的行为，基金监管机构有权视情节轻重做出处理。

2.对基金运作的监管

这是基金监管最核心的内容，一般包括以下几个方面：①对基金的投资对象进行限制。虽然基金资产的终极所有权和受益权归属于基金投资者，但基金资产的运作却是由基金管理人全权管理，这极易诱发基金管理人的道德风险。为此，各国的基金监管机构一般都限定了基金的投资对象。各国一般都禁止将基金资产用于抵押、担保或长期贷款。对于未上市股票，各个国家和地区有不同的规定。中国台湾地区严格规定基金不得投资于未上市股票或承销证券。但是，日本和中国香港地区的基金投资范围则不限于上市股票，且有一个严格的比例限制，如中国香港规定投资未上市股票不得超过基金净资产的15%。由于股票投资的风险较大，有些国家还进一步规定了选入基金投资组合的股票必须满足的标准和条件。日本对基金购买的股票有如下限制：股票发行公司的资本必须在10亿元以上；该股票最近一年每月平均成交量必须超过20万股以上；公司股东人数在3 000人以上且不足5 000股的股东所持股份占发行股份的20%以上等。各国一般都禁止或严格限制基金投资于其他基金。这一方面是因为双重的管理费用会增大投资者的负担，减少投资者的收益；另一方面因为基金间的相互投资可能引发基金间的恶性竞争。②对基金投资比例进行限制。许多国家都对基金的投资比例进行了明确规定，在基金的股票投资方面，为了减少基金的投资风险，并避免基金操纵股市价格，大多数国家的基金监管机构都明确规定了两个投资比例限制：一是投资于同一种股票的价值占该基金资产净值的比例限制；二是投资于一家公司发行的股票占该公司已发行股份总数的比例限制。在大多数的国家和地区，这两个比例的上限均为10%（美国为5%）。第二个比例又有两种限制形式：一种是以每一个基金作为限制标准，比如中国台湾地区规定，每只基金投于任何一家上市公司股票的股份总额不得超过该公司已发行总额的10%；另一种是以每一个基金管理公司（其可管理多只基金）作为限制标准。

3.对基金关联交易的监管

基金的关联交易是指基金与其关联人士之间发生的证券买卖、资金借贷等交易行为。虽然关联交易并不一定都是有害的，但由于关联人士与基金本身利益的不同，基金的运作掌握在基金管理人手中，因此，基金关联交易的结果往往是以牺牲基金投资者的利益为代价，基金关联人士从中谋取私利。因此，关联交易是各国基金监管的重点之一。根据美国1940年《投资公司法》，基金（投资公司）的关联人士包括基金经理，基金股份或受益凭证的承销商或分销商，拥有基金5%或5%以上股份或受益凭证的人，基金本身、基金投资顾问及基金承销商的董事、高级职员或雇员，还包括任何被上述关联人士所控制，或与上述关联人士共同被第三者所控制的法人或自然人等。美国法律在处理基金的关联交易时采用两类方式：一类是禁止，一类是监控。

4.对基金信息披露的监管

同上市公司一样，基金负有信息披露的义务。充分的信息供给是基金有效治理的重要环节。然而，信息是一类特殊的商品，仅仅依靠市场的力量很容易造成基金运作机构与基金投资者之间信息不对称，进而导致道德风险和逆向选择。因此，要有政府介入信息的供给，使基金投资者获得尽可能多的相关信息。基金的信息披露分两个环节：第一个环节是基金的设立环节，这个环节的信息披露主要是公开基金契约或公司章程以及基金招募说明书；第二个环节是基金的持续运作环节，信息披露的对象包括基金业绩报告、基金财务报告以及基金的投资组合。

二、基金监管的理论基础

基金市场作为资本市场中的子市场，具有资本市场的共性，同样也会产生“市场失灵”，因此需要政府监管。本节将社会管制的经济理论应用于基金市场，作为基金监管的理论基础。

1.公共利益论

传统经济学认为，在完全竞争状态下，市场的竞争会使生产者的边际成本等于边际收益，使消费者效用达到最大化，从而达到帕累托最优。但是，当市场不能够在完全竞争状态下运转，或者完全竞争的市场机制不为所需要时，就会发生市场失灵。公共利益论假定市场失灵可能发生三种情况，即自然垄断、外部效应和信息不对称，而监管则是降低或消除市场失灵的手段。

（1）自然垄断。

在满足社会理想的生产水平时，如果市场上只存在一个供应商，该产业的生产成本才能达到最低，那么这个产业所在的市场就属于“自然垄断”市场。自然垄断使经济的产出效率实现了最大化，却严重损害了经济的分配效率，导致价格扭曲。为了协调产出效率和分配效率之间的矛盾，自然垄断式的市场就需要政府的监管。关于金融业，西方经济学家的研究表明，某种规模经济可能会存在，但金融业并不具有自然垄断性质。

（2）外部效应。

外部效应的存在也是造成市场偏离完全竞争均衡的原因之一。当某个独立的个体生产和消费行为对其他人产生附带的成本或效益时，就发生了所谓的外部效应。外部经济效应的存在会带来两个直接后果，一是产品成本失真，二是效用失真。产品成本和效用的不真实自然导致产品价格与边际成本不符，从而造成市场价格扭曲，资源配置的无效率或低效率。在这种情况下，就需要政府对市场进行调节。资本市场产品具有公共产品的某些特性，其成本和效用的实现都有一定的外部性。资本市场的外部性首先表现为资本市场的公众参与性，对整个国民经济影响的广泛和深入性。其次，其外部还表现在资本市场的价格信息在一定程度上具有公共产品的特性。例如，在证券市场上，个别股票的买卖会影响购买该股票的投资者的效用，可使由众多成分股加权而得的股票价格指数也会受到影响，从而影响到全体股市参与者的利益。

（3）信息不对称性。

信息不对称是指信息在交易双方分布的不均衡性，主要表现在两方面：其一是信息在产品生产者和消费者之间，在合同的双方或者多方之间分配的不对称性；其二是，一方试图以另一方的信息减少为代价来取胜，因此发生遏制对方信息来源的道德风险。信息不对称性的存在要求提示更多有关产品和劳务的信息，使消费者能把高质量产品和低质量产品区别开来。但是，当信息太专业化，或不能及时披露，披露代价过高，或者披露信息对己不利时，就需要政府监管来修正信息不对称性。在资本市场上，信息不对称同样是造成市场偏离完全竞争均衡的一个原因。如果证券发行者希望投资者购买其发行的证券，就会向投资者宣传或扩大其证券的优点而掩饰其劣点。或者，由于某些信息的公开可能对竞争对手有利，不能进行公开或完全公开。这些情况的存在都使资本市场的信息存在着不完全性。由于信息不对称而造成的资本市场失灵问题本身不能由市场自身来解决，而要通过政府的作用来对其进行矫正。对信息披露的监管也是各国对资本市场监管的一个核心内容，在基金监管中信息披露监管也同样如此。

公共利益论从市场失灵的原因和后果出发论述了监管存在的理由，可能的监管范围和监管的总体目标，认为通过监管可以消除市场失灵所带来的价格扭曲，从而弥补市场机制在资源配置过程中的效率损失。基金市场中同样存在着外部性和信息不对称性，公共利益论可以有效地解释基金监管的经济学原因。

2.捕获论

捕获论是在经济学家开始把注意力从研究“市场失灵”转向监管决策制定过程中产生的。捕获论认为，随着时间的推移，监管机构会越来越为监管对象所支配，监管者会越来越迁就被监管者的利益而不是保护所谓的“公共利益”。甚至于某些监管机构的产生本身就是某些利益集团活动的结果。“生命周期模型”是捕获论中具有代表性的模型。它认为，新监督机构的起因是来自社会公众的压力和各个利益集团的妥协，在机构成立之初，会显得朝气勃勃和充满信心。但随着时间的推移，监管机构与有关各方的冲突开始淡化，合作成为主流。监管机构被自己的各种繁文缛节所束缚，开始将被监管者的利益置于公共利益之上。最后，进入老化期，监管机构的行为已经完全与其初衷相违背，越来越趋向于保护被监管者。

捕获论的另一方面内容，是将监管比作“猫鼠追逐”，被监管者通常会不断寻找新的方法去绕过监管者的监管，这样又会使监管部门进一步完善或调整监管方式，如此不断循环下去，使监管与反监管变成一场不间断的运动，在这场运动中监管者与被监管者的水平都得到了提高。

捕获论的“猫鼠追逐”已经被资本市场监管的发展历史所证实。这个理论对资本市场的监管具有一定的指导意义：在资本市场的监管中，需要对监管者的监管方法、手段模式不断地进行调整，以提高监管水平，并需要对监管者进行再监督。

3.经济监管论

经济监管论是在公共利益论和捕获论的基础上发展起来的一种监管理论。它保留了监管经济学关于市场失灵的假设，将经济学中的供求理论引入监管，论述了监管的供给是如何产生的以及监管的供给与需求之间又是如何相互作用的。

经济监管论认为，在市场失灵的领域有着相对较大的监管要求和压力，但监管并不仅仅在市场失灵的领域才发生。决定监管活动的是利益集团的相对影响，并且这种影响不仅决定于监管者的福利影响，而且决定于利益集团对监管者施加压力过程中的相对效率。它还认为监管是市场中由政府提供的一种产品，也是通过市场机制来发挥作用，不可避免地会产生失灵，其中主要的失灵就是监管所带来的高额成本和对竞争条件的破坏，这种失灵被称为“政府失灵”。

经济监管论中关于“政府失灵”的描述，对于资本市场的监管同样具有指导意义。资本市场的问题不可能完全由政府的监管而得到解决，在进行政府对资本市场的监管中，我们应该注意：一方面，应该以市场化为基础，不要监管过度，对市场竞争条件造成破坏；另一方面，要注意监管的成本问题。

三、基金监管的适度性分析

（一）对政府监管理论基础的重新审视

如前所述，尽管前述政府监管的理论基础已为大多数人所接受并发挥着极大的实践作用，但对政府监管的合理性和有效性提出质疑，甚至全盘否定的学者大有人在。

以波斯纳、斯蒂格勒为代表的芝加哥学派的教授们所建立的监管经济学的理论主要强调了监管的成本和危害性。根据波斯纳和斯蒂格勒的理论，监管会造成两种成本：一是为实施监管在人、财、物方面的合理付出；二是监管者在实施过程中经常发生与立法宗旨相违背的负效应，或者产生不合理的执法成本，对此称之为负成本或无效成本。由于本节涉及研究监管适度性问题，而通过研究负成本，对把握基金监管的“度”大有裨益。第一，监管执法的负成本。公共选择学派认为，即使通过公共选择制定的监管法律符合社会利益，也不能保证这样的法律能够得到不折不扣的执行。问题在于执行这些法律的各级监管者，他们不能排除自身利益对法律实施的干扰，他们可能对法律做出偏向于自身利益的理解，在法律界限比较模糊的情况下更是如此。第二，守法的负成本。即基金管理公司等机构为遵守有关监管规定而额外承担的成本。例如，当基金管理公司等被监管对象遵守那些本身缺乏公平性的法律、法规或政策时，所付出的守法成本。第三，立法宽严失度时，所产生的负效应。在基金市场上，如果监管超过一定的限度，则过度的监管会压制基金业的成长。一方面无效率的基金不仅不会被淘汰，反而会被保护起来；另一方面，颇具竞争实力的基金由于缺乏自由竞争的空间，因而无法做出高效的业绩。而且监管越紧，成本也越高。

由布坎南等人提出并发展起来的公共选择理论运用经济学的分析方法和经济人假设论证了监管失灵问题。这些学者从不同侧面对政府监管的存在价值提出了尖锐的批评，对其存在的必要性发出了挑战。公共选择理论认为，由市场缺陷未必能得出政府管制必然导致一个有效率的结论，政府也存在失灵的问题。主要表现为：第一，监管者也是经济人。监管机关作为社会组织，具有普遍性、强制性特点，使它能够在一定程度上超越各种具体的个体利益，为社会利益着想。但具体的监管人员也是经济人，具有任何人所具有的一切缺点。另外，监管者作为经济人，具有自己的需要和偏好，为实现自身利益的最大化，他们很容易被少数特殊利益集团所俘获并成为其代言人。第二，监管行为的非理想化。由于对客观规律的认识程度与对这些规律的运用程度的差别，监管者即使主观上尽力想按照客观规律行事，但限于诸多条件限制，结果不一定能实现这一目的。由此便产生了监管行为的非理想化问题（厉以宁，1991）。监管行为非理想化原因是多方面的，但主要是信息不完备的问题。第三，监管机构作为监管制度的执行者和供给者，缺乏市场约束和市场竞争，必然导致监管的低效率和官僚主义。

（二）政府监管的适度性分析

各种监管理论主张都有其深刻的社会经济历史背景。事实上，监管机构的效用函数、信息的充分性、利益主体对监管机构的干预都可能造成过度监管。因此，当前的问题不是要不要对基金实施监管，而是如何有效监管的问题，即政府监管的“适度性”问题。

1.政府监管的领域界定

前已分析，市场失灵是政府监管必要性的直接动因，而政府监管固有的弊端使得政府监管亦会出现失灵。因此，对政府监管的领域界定就显得尤为重要。

对政府监管的领域可以分三个层次限定：第一层次限定，政府监管应严格限制在市场失灵的范围内；第二层次限定，政府监管应限于能够修补的市场缺陷之内；第三层次限定，政府监管同样要遵循成本收益原则。第一层次限定已经成为人们的共识，第二、三层次限定在理论上也容易被人们所接受，但在操作中却容易被人们所忽视，尤其是第三层次限定。

政府对基金的监管是基于市场缺陷导致的“市场失灵”，因此，监管的范围应首先限制在“市场失灵”的领域。而对市场能自行调节好的经济活动，政府就没有必要干预。所以，政府监管应严格局限于市场调节机制不能展现其功效或功能发挥微弱的领域，而不能随意逾越这个范围，否则，“政府失灵”就会显现，并对整个市场经济的健康发展造成极大的负面影响。

仅仅将监管范围界定于“市场失灵”的领域，还不能满足“适度”的要求，监管范围仍显宽广。原因在于，并非市场调节失败的领域都需政府干预来填补，而只有那些通过监管能产生积极效果并产出效益的领域，才是基金市场监管的最终落脚点。可悲的是，往往政府一旦发现“市场失灵”，就立即出台一部行政法规或颁布一个政令或制定相关政策对市场“粗暴”干预，而不去深入仔细分析这些行政行为能不能达到预期的效果。实践表明，对于某些“市场失灵”，政府干预能够起到积极作用，而对有些“市场失灵”，政府干预却是不能奏效的。不仅如此，非理性干预往往会带来严重的后果，付出更大的代价。因为政府对基金市场的监管不仅是一种行政行为，也是一种经济活动，是要计算成本的。所以，对通过监管不能产出效益的“市场失灵”领域，理性的政府是不会对其干预的，道理很简单，强行干预不仅不能挽回因“市场失灵”导致的损失，而且会白白浪费大量的人力和财力资源，其结果完全违背了监管的初衷。同样，对于通过监管能产出效益的领域，也要计算成本，只有通过监管产出的效益大于其成本时，才符合经济学原理，才是理性的监管。

2.政府监管的强度把握

解决了监管的领域界定问题只是把握住了“适度性”的一个方面，还应要求政府对基金的监管要有适当的弹性，即对于同一监管领域在不同的历史阶段的干预力度应有强有弱。换句话说，是加强还是弱化政府的监管职能，要随着社会的发展以及客观事物的不断变化而具体酌定。这也正是由基金市场的高风险和不稳定性所决定的。以我国的基金发展为例，当基金作为一种产业在我国诞生之初，我国政府对其的立场很明确：政府主导，加强监督和管理。此策略在短期内确实对我国基金业乃至整个金融市场的发展起到了一定的积极作用，但伴随着新问题的不断出现和矛盾的日益激化，截至今天，这种行政集权式的监管机制已经不能适应形势的需求，非但解决不了新问题而且使矛盾更加尖锐，资源的优化配置亦是空谈。

四、基金监管在基金治理中的作用

基金治理，不仅包括以激励和约束相容的内部治理机制，还包括各种外部力量对基金的治理机制，即外部治理机制。外部治理机制又可以分为两类：一是通过市场竞争等市场力量来对基金的治理；二是通过法律、行政等非市场手段对基金的治理。

按照上文对基金监管概念的剖析，我们可以把基金监管的概念简单地理解为“外界的干预”，主要包括法律、行政以及自律组织对基金的“干预”。基金归根到底是一种信托契约，它的存在前提是信托各方当事人特别是投资者权益的合法保障。在现实中，由于“契约的不完备性”普遍存在，因此需要基金治理。在防范风险和保护投资者权益方面，良好的基金内部治理和内控制度是第一道防线，是确保基金正常运行的微观基础和根本所在。而法律监管、政府监管和自律监管是第二道防线，其主要任务是确保第一道防线能够很好地起作用，并提供补救措施。具体来讲，基金监管的作用有：充分调动基金管理人管理风险的积极性；发挥市场防范风险的激励约束作用；公平、公正地维护基金当事人各方的合法利益；建立最后的防火墙，并在灾难发生时组织起有效的措施，使损失减少到最小，等等。