营业税起征点调整后的征管利弊分析

增值税、营业税起征点调整后的征管利弊分析

冯殿春

2011年11月1日起，全省对按期纳税营业税、增值税（以下简称两税）起征点调整为20000元/月，对按次纳税的两税起征点调整为500元。两税起征点提高后，酒泉市地税系统积极落实这一惠民政策，对减轻纳税人税收负担，支持非公经济发展起到了积极作用，但起征点的调整也给税收工作带来了许多新课题。

一、两税起征点提高后税源变化情况

税起征点提高后,最明显的变化就是起征点以上的个体工商业户数锐减。就全市而言，营业税起征点调整前，共有7212户营业税个体工商户（纯管户）纳税，调整到20000元后，起征点以上缴纳营业税的个体工商户仅剩476户，锐减了6736户，减少了93.4%；增值税起征点调整前，原有14262户增值税个体工商户（交叉管户）纳税，起征点调整后，在起征点以上缴纳增值税的个体工商户仅有485户，锐减了13777户，减少了96.6%。从起征点调整前后的管户变化情况看，两税起征点调整后，全市达到起征点实际缴纳地方税收的个体户只有961户，95.52%的个体工商户将不再缴纳税款，按照静态数据测算每年将减少税收3160万元，占2011年个体税收总额的6145万元的51.4%，占2011年全市地方税收收入177600万元的1.78%。

酒泉市两税起征点调整前后管户变化情况

二、两税起征点提高后的征管形势变化

起征点的提高，引起个体工商业户结构的变化，由此对现行征管理念、征管力量配备、征管措施以及发票管理等方面产生深远影响。

（一）税收征管思路将发生变化。两税起征点调整前，根据全市税源分布和结构情况，征管理念是按区域划分管理范围，在管辖区内实行“划片分段、责任到人”的管理方式。这种管理方式对地税部门管理的税种多、税源分散、税额零星，纳税户多特别是中小个体工商业户众多的特点是适应的，而目前起征点提高后，管户大多是各类企业和起征点以上的个体工商户。因此，面临税收任务年年增长的严峻形势，及时调整征管思路，深入推进征管改革，建立与税制改革相协调、相适应的征管机制就显得十分迫切。

（二）征管力量需要重新调整。现行的征管机构设置和人员配置都是以区域划分，在城区和纳税户相对集中的乡镇设立分局（税所），管户多的人员配置多，管户少的人员配置少，起征点提高后，原个体税收管理员所管的纳税户减少了90%以上。以酒泉市肃州区管理一分局为例，起征点调整前，分局共有13人。其中：个体管理组4人，管理2924户个体工商户；企业管理组3人，管理企510户。起征点调整后，达到起征点以上的个体工商户减少到192户，纯管户仅剩50户。以往70%的人管30%的税，30%的人管70%的税的局面已彻底打破，征管人员奇缺变为充足，甚至富余，这部分富余出来的人员怎么办？如何科学合理配置征管力量成为地税部门亟待解决的问题。

（三）发票管理难度再次加大。全额供票与以票控税的矛盾突显。目前，我市对个体户实行定额加发票管理的模式，发票使用量往往直接决定税收定额。起征点调高后，被税务机关认定为不达起征点的个体户往往会在发票上做文章。一是一部分接近起征点的个体户尽量少开、不开或延缓开票，以免突破起征点而缴税。二是一部分远低于起征点的个体户可能会代开虚开发票从中谋利。三是超起征点户出于税收考虑会不开票或少开票或让他人代开。这就容易出现开票的不缴税、不开票的反而要缴税的奇怪现象，对推行逐笔开票十分不利，长此以往，必然扰乱税收秩序，破坏税收环境。

（四）征管难题进一步凸显。提高两税起征点后，个体征管户大幅度减少，将大量减轻税收管理员在个体税收征管方面的工作量，为税务干部调整工作重心，提高税收征管质量创造了条件，但从另一角度来讲，又在一定程度上增加了基层税务机关及工作人员的工作难度。一是地方小税（费）种的征管难度加大。由于大部分个体纳税人不需缴纳营业税和增值税，而这部分纳税户大部分办理了简并征期，给予他们相关的房屋租赁营业税、房产税、城镇土地使用税以及向个体纳税人征收的残疾人保障金、价格调节基金等征管工作造成了很大难度。二是容易引发新的偷逃税现象。少数经营额高于起征点的个体户钻政策的空子，采取化整为零的做法，把月经营额20000元的店一分为二，合伙经营的也单立门户，逃避税收；企业纳税人与个体纳税人税收待遇不公平，造成企业想方设法注销、变更登记，达到少缴税款的目的。三是个体定额核定、调整更加困难。在原模式下个体定额的核定、调整已经困难重重，阻力较大。调高起征点后由于临界点户管理、娱乐业定额核定等棘手问题，使征纳双方、个体户之间的矛盾更加尖锐。

（五）税法遵从度出现新的盲区。提高起征点后，起征点以下的纳税人居多，这些纳税人不需按月进行纳税申报，特别是他们对调高起征点的政策涵义理解不透，认为只要不缴税，一切都可以免，还有少数纳税人只愿享受不缴税款的优惠，而不愿接受管理。长此以往，多年来逐步树立起的纳税申报意识就会淡薄，就会出现不服从税务管理的现象，比如说办证、变更、申报等不按规定时间办理，认为自己反正也不缴税，什么时候去办理都可以，这样就加大了税收管理的难度，不利于纳税人纳税意识和税法遵从度的提高。

（六）税收管理员业务技能接受新的考验。首先是对纳税服务工作提出了新要求。基层税务部门在肩负组织税收收入的重任的同时，还要承担维护良好的税收秩序、服务经济发展的责任，起征点调整后个体纳税户在经营中对发票领用、税收政策咨询等涉税事项将会提出更高新服务需求，需要税收管理员从繁杂的事务当中腾出手来提供个性化纳税服务。其次是对税收管理员的业务素质提出了新要求。长期从事个体税收征管工作的人员对企业管理的业务不熟悉，调整充实到管理或稽查岗位后加强转岗学习尤为重要；企业管理人员也需要进一步提升业务知识水平，以适应精细化管理要求。

三、两税起征点提高后加强税收征管的对策和建议

（一）提高认识，牢固树立科学征管理念

提高两税起征点政策的实施，必然会对组织收入工作带来一定的影响。但要充分看到这将有利于鼓励就业，促进个体经济发展，涵养税源；有利于抓大放小，提高征管质量和征管效能。因此，要始终坚持“依法组织税费收入是第一要务、不断深化队伍建设是第一责任、全力服务转型跨越是第一目标”工作思路，以落实“十个坚定不移”为统揽，以达到“三个满意”为目标，认真领会国家结构性减税政策，正确处理好应收尽收和应免尽免的关系，在依法加大组织税费收入力度的同时，坚定不移地做好应免尽免工作，确保各项税收优惠政策及时、高效落实，全力支持经济转型跨越发展。

（二）明确思路，合理配置税收征管力量

“抓住大户”：就是要把所管辖区域内的重点行业、重点企业、重点工程项目确定为今后征管工作的重点紧抓不放，在机构设置、人员配备、加强征管措施、充实征管力量等方面都要有所倾斜，有所侧重。这部分纳税户占税收收入总额的比重大，是税收收入的基础，集中优势力量对这部分纳税人实行科学化、精细化管理，有利于保证国家税收收入的稳定增长，也有利于维护正常的税收秩序。

“管好中户”：就是要把所辖区域内的中等规模的纳税户管好。中等规模的纳税户是管户的基础，是税收收入的中坚力量，这部分纳税户户数多、分布广，涉及的经济类型全，虽然每个纳税户税额不是很大，但汇集起来形成的税源是巨大的。对这部分管户，要转变服务观念，提高服务水平，为纳税人提供规范、全面、便捷、周到的服务，以提高纳税服务效率为目的，以简化、优化程序为重点，细分服务对象与岗位，积极主动提供优质服务，保持中等规模纳税户的健康稳定发展。

“监控临界户”：就是要按照“免征不免管”的原则，规范起征点以下个体业户税收管理，对接近起征点的临界业户进行重点监控，这部分业户户多，范围大，随着经济的发展，经营稳定的一些业户将逐步达到起征点，而成为正常的纳税业户，税收秩序也将向良好的方向发展。如果管理监控不力或失去管理监控，不仅会逐步侵蚀税基，而且不利于维护正常的税收秩序。对临界点业户的工作重点要由征收管理向税源监控转变，定期巡查、重点监控，及时掌握其生产、经营变化情况，建立临界点户税源档案，做到户户有档案，档案完整齐全。对达到起征点以上的业户，及时转入起征点以上业户管理，恢复征税。

（三）转移重点，切实加强企业税收管理

合理设置征管机构，调整征管范围，重兵保重点。把精兵强将充实到重点分局和稽查局，真正做到精细化管理。

一是探索推进行业分类管理。比照目前的房地产管理分局、矿山管理分局这种模式，设立工业加工业管理、新能源产业管理、商业服务业管理以及房地产建筑管理、矿山管理等专业化管理机构，实现真正意义上的专业化管理。

二是人员配置向企业管理倾斜。酒泉市70%以上的税源集中在企业，今后税收管理的重点应放在企业管理。起征点调整前，由于分工不同，管个体的税收管理员被个体征管事务缠身，无机会也没条件下企业了解情况；管企业的因人员有限，一人管理几十户甚至上百户企业，没有更多的时间和精力管实管细，一方面导致管理员不了解企业生产经营情况，不会管税，挖潜增收更无从谈起，另一方面导致对企业的纳税行为失去日常监督，企业申报准确性下降。起征点调整后，就可以解决这个问题，将管个体的富余人员调整到企业管理组，强化企业管理力量，这样做既提高了企业管理水平，增加了税收收入，又锻炼了队伍，实现征管效能最大化。

三是加强重大项目税收控管。近几年，国家加大固定资产投资力度，侧重基础设施建设，酒泉境内就有风、光电项目、西气东输、西油东输、兰新客运专线高铁项目、过境高速公路等，这些项目的付款方核算地都不在当地，纳税主体很难监控，且属于一次性税源，工程一结束，就无法找到纳税人，属于易漏难征的重点区域。但这部分税源在我市税收任务中所占比重在逐年加大，近几年以年均35%的速度增长。为此，要加大对重点建设项目的监控力度，实行重点企业专人负责，重大项目全程跟踪，重点行业全面检查的专业化管理，同时造就一批能管项目、会管项目的高素质干部队伍。

（四）抓放结合，不断完善个体税收管理

要清醒地认识到，对未达起征点户不是放任不管，而是要通过抓大不放小，提高征管效能来创建税负公平、依法征管的税收环境，促进个体经济健康稳定地发展。

一要强化户籍管理。加强与工商等部门的联系沟通，定期开展户籍清理，摸清底数，健全户籍档案，巩固基础管理。新开业个体工商户无论是否达到起征点，同样需要在法定时限内办理税务登记；要加强企业注销登记管理，特别对股份制、合作制、个人合伙（独资）企业的注销要严格把关，实地调查，杜绝为了逃避纳税而将企业变更为个体的问题。

二要推行分类动态监管。对定额在10000元以下，短期内难以达到起征点的，实行按年办理简并征期，并要求一次缴清全年应纳的税费，每半年巡查一次；对定额在10000元以上、15000元以下，有可能在一定时期内达到起征点的，实行按半年办理简并征期，同时缴清简并期内的税费，每季巡查一次；对定额在15000元以上、20000元以下，接近临界点的纳税人，实行按季简并，每月进行巡查，如发现纳税人的经营规模达到或超过起征点标准的，及时重新核定，恢复征税。对未达到营业税起征点的个体工商户，尤其是对临近起征点的个体工商户，应建立动态管理档案，实行动态监控，同时要落实工作责任，加强监督考核，确保日常监控的及时性和有效性。

三是实行巡查巡管的征管方式。营业税起征点提高，加之以前我们实行的简并征期征管方式，乡镇的个体工商户缴纳税款的所剩无几，而以前农村税所管理的重点户如农村合作银行现在都在县城集中核算，集中缴纳税款，农村税所的管户减少。下一步，可尝试推行巡查巡管的征管方式，对乡镇的企业实行定期巡查，定期服务，将征管力量和征管重点向大户集中的区域倾斜。

四是建立定额调整长效机制。按照逐月核调、逐年提高的定额核调工作思路，以计算机核定定额和国地税联合定额为抓手，紧盯纳税人发票使用和经营规模变化情况，完善淡旺季定额管理办法，强化定额核调管理。依据经济增长速度，测算确定定额调整幅度，努力使营业额定额与经济发展水平相适应。具体操作中，要明确规定核定或核调定额执行期最长为一年，在定额执行期的最后一个纳税期内，按照定额核调管理程序对原定额实行滚动调整重新核定。

（五）突破难点，切实提升以票控税能力

两税起征点调整后，发票作为监控营业收入的最有效、最直接的手段，其作用将更加突出。管好了发票就等于管住了税源，管不好发票不仅流失了税源，而且会扰乱良好的税收秩序。因此，建议省局尽快推行“发票在线软件”，实现网上领票、开票、查票，从根本上净化用票环境。

在现有征管条件下，要把“以票管税”与核定征收有机结合起来，规范发票使用管理。对未达起征点户，一方面按规定供应发票；另一方面要对其发票的领购数量和开具金额进行控制。税收管理员应定期检查未达起征点户的发票开具情况，将其实际经营情况与发票开具金额进行比对分析，对发票开具金额达到起征点的，应按其发票开具金额全额征税。同时，利用发票监控查询系统，加大对未达起征点户发票使用情况的检查力度，依法查处为他人代开发票或转借、倒卖发票以及其他发票使用中的违法违规行为，维护正常的税收秩序。对代开发票的，要严格区分按月与按次，对按月开具的建立台账，达不到起征点的免税，反之，全额征税。

（六）建议降低娱乐业税率

在营业税税目中娱乐业税率高达20%，在实际征管过程中，考虑到税率高，大多业户的定额都没有定到位。起征点调整后，对于规模相差不大的纳税人，税收负担却有天壤之别。就拿娱乐业中的歌舞厅来说，定额20000元与定额18000元的税收负担相差了近6000元，对于个体经营者来说，这个数额相差很大。纳税人之间的这种攀比，容易导致心理上的不平衡，给正常的税收征管带来较大的影响。

党的十七届六中全会上，中共中央做出了关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定，省委、省政府也提出建设文化大省的战略目标，地税系统作为政府职能部门，调整文化行业相关税率，创造性地落实支持文化发展的税收政策，符合党和国家政策方向，符合税收征管实际。

因此，建议省局对“娱乐业”税率进行调整。

作者单位：酒泉市地税局

写作时间：2012.10