营业税起征点调高政策对税收征管工作的影响探析

实施个体工商户增值税、营业税起征点调高政策对税收征管工作的影响探析

陈　明

自2012年1月份实施提高个体工商户增值税、营业税起征点政策以来，这一惠民政策受到了社会各界和广大纳税人的称赞，在很大程度上激发了创业者的劳动积极性和创新意识，增进了国家与纳税人、税务机关与纳税人之间的和谐关系，切实提高了纳税人的收入，减轻了纳税人的税负，促使税务机关的征管重点发生了转移，使税务机关和税务干部将大量的精力投入到重点税源管理上，促使税收征管进一步提高科学化、精细化、专业化管理水平，极大地促进了地方经济发展和社会和谐稳定。现就庆阳市落实提高个体工商户增值税、营业税起征点政策情况调研分析如下：

一、实施起征点调高政策后税收收入状况

今年一季度末，庆阳市现有管户19230户，其中单位纳税人3069户，占总管户数的15.96%；个体工商户16161户（起征点以上925户，起征点以下15236户），占总管户数的84.04%（起征点以上管户占个体工商管户的5.72%）。今年一季度，全市共组织入库税收收入32731.2万元，其中单位纳税人缴纳税款27960万元，占地方税收总收入的85.42%；个体工商户缴纳税款4771.2万元，占地方税收总收入的14.58%。与上年同期相比，管户增加了3045户（其中单位纳税人增加701户，个体工商户增加2344户）；税收收入增加了11012.7万元，增长50.71%，其中单位纳税人增加税收11049万元，增长65.34%；个体工商户税收减收36.3万元，降低0.75百分点。起征点调高后，起征点以上管户与去年同期相比减少3306户，减税36.3万元。实施起征点调高政策，体现了鼓励和支持非公有制经济发展、推动全民创业、促进就业和再就业的导向。

二、实施起征点调高政策后对税收征管工作的影响

实施个体工商户增值税、营业税起征点调高政策后，虽然对营造和谐税企关系、维护社会稳定、促进社会经济发展起到了积极的推动作用。从发展的角度看，对经营规模较小特别是对下岗再就业、自谋职业、返乡农民工创业、待业大学生创业以及处于起步阶段的小规模个体工商户来说，是一个很大的促进和帮助，对于扶持其积累资金、扩大规模、涵养税源、促进经济发展都将起到重要作用。但是，该项政策在落实过程中也对税收征管工作产生了一定的影响：

（一）税务机关的管理成本相应增加。从目前现状来看，在一定程度上弱化了管理职能，增加了税收管理成本。随着纳税户数的减少，人均税收征收率大幅下降，对现有征管机构的设置带来新的冲击，虽然为税务机关调整工作重心、提高税收征管效率创造了条件，但在一定程度上增加了税务机关征税成本。

（二）未达起征点户纳税意识逐渐下降。起征点提高到20000元后，未达起征点户户数增多，占个体工商户总户数的94.28%，这些纳税人只办证不纳税，久而久之，将造成纳税意识的下降，当他们一旦达到起征点需要缴税时，相应地就会增加管理阻力。未达起征点纳税户的停业、非正常经营情况变化难以纳入税收日常监督之中，又不进行纳税申报、游离于税务日常检查之外，使税收的监督作用在这部分纳税人当中不能正常发挥作用。当起征点以下纳税人一旦经营情况发生变化达到起征点时，又不能及时征收税款，失去了税收组织财政收入的作用，从而造成纳税人之间税收负担的不平衡，削弱了税收调节经济杠杆的作用。另外，少数营业额高于起征点的个体户钻政策的空子，采取化整为零的办法逃避税收，如将月营业额25000元的店一分为二，合伙经营的单立门户，变单个纳税主体为多个不需纳税的个体，导致税收在无形中流失，而税务机关受人力、物力及其他条件限制，很难及时发现和解决这些问题。

（三）税负不公及由此产生的矛盾日益突出。一是对个体经营者实行起征点免税政策，对企业及其他纳税人却没有这个政策规定，削弱了一些较大规模的个体经营者的转型升“企”的积极性。二是对未达起征点户与起征点以上户在税收管理上存在较大差别，特别是对稍高于起征点的纳税人影响较大，在原有模式下个体定额的核定、调整已经困难重重、阻力很大，调高起征点后征纳双方、个体户之间的矛盾更加尖锐。三是由于临界起征点纳税人税负相差较大，缴税户有抵触情绪，税收征管阻力大。比如：月营业额19999元的个体户，将达不到起征点，不征收税款，月营业额20000元的个体户，若以5%的税率计算，将每月缴纳1000元的营业税税款，一年将缴纳12000元的营业税，显然处于起征点临界点附近的纳税人税负是不公平的，造成个体经营竞争的不公平性。三是带来行业之间税负不公，特别在娱乐业反映最为明显。对于投资和经营规模以及盈利能力本来就有限的网吧、普通歌舞厅等娱乐行业，比其他行业税收负担高得多，在起征点调整前，是通过从低核定定额来缓解这一矛盾，起征点调高后，形成了行业之间、同行业内临界点之间纳税人新的矛盾。四是判别个体户实际经营不达起征点存在大量人为因素。起征点的大幅调高增加了征纳双方舞弊的可能性、现实性，容易形成偷税、逃税和不廉洁的空子。于是一些纳税户特别是新开业户挖空心思，想方设法争取使自己被划到起征点以下，正常税收秩序遭到破坏，起征点以上纳税人则会产生心理失衡，容易激发新的征纳矛盾。

（四）发票管理难度加大。起征点提高后，由于供票不纳税、开票不纳税，致使领用发票数量剧增，一些经营收入在起征点以下的个体户趁机购买发票，进行转借或倒卖，对维护发票的日常管理十分不利，长此以往，必然扰乱了发票管理秩序，破坏了税收秩序，危害税收环境。

三、实施起征点调高政策加强税收征管工作建议

（一）加大税收宣传力度，扩大政策社会知晓面。广泛开展税法宣传活动，特别是有针对性地对未达起征点纳税户的宣传，主要利用电视、广播、网络等媒体，走访纳税人，向广大纳税人进行宣传，让税收政策法规进政府、进社区、进企业、进市场、进家庭，走进社会的各个角落，使纳税人在任何场所都能方便地了解税收政策法规，弄清营业税起征点政策的具体精神，了解税额核定程序和方法，从而在思想上达成遵从税法的共识，最大限度地化解征纳矛盾。定期开展针对未达起征点纳税人的走访、宣传活动，进一步增进这部分纳税人到达起征点以上时，能够自觉申报纳税的意识。进一步提高税务机关的纳税服务质量，对待这部分纳税人，应耐心讲解政策，悉心辅导应纳税事宜，下大力气改善征纳双方关系，营造和谐纳税的税收征管氛围。

（二）实施科学定税机制，合理确定定额期限。继续实施以行业、经营面积、地段为主要核定定额指标的科学定税机制，运用计算机将不同地段、行业、规模、人员、设备、耗费情况的业户划分为不同等级，把纳税人的经营要素输入计算机，税款核定自动生成。通过科学定税机制，使税收公开、公平、公正，有效防止和减少“人情税”“关系税”的发生，彻底堵塞偷漏税，努力营造公正公平的税收环境。

（三）构建协税护税网络，强化分类跟踪管理。一是定期或不定期召开定额分析会议，广泛听取意见，及时掌握本地区本行业处于起征点以下业户的经营状况，为定额调整打下良好基础。二是加强对临界起征点户的监控管理，建立调整机制，将距离起征点上下差在10%以内的业户作为重点监控对象，建立档案，加强监管，不定期地予以检查，对达到起征点的要及时调整定额。三是强化户籍管理，进一步完善片（段）管理责任制，责任到人，对纳税人实施动态监控，及时掌握纳税人动态经营情况。

（四）加强发票管理，切实提高以票控税水平。一是推行普遍开票制度，大力宣传索取发票是保护消费者权益的重大意义，鼓励消费者购买商品时及时索取发票，养成良好的消费习惯，并对无正当理由拒绝开票的个体经营者从重处罚。二是分类核定用票种类，对达到起征点的个体户可供应500元版发票，对不达起征点的只供应100元版以下发票，从源头上准确掌握个体业户的真实销售情况，为精准界定征免对象提供支持。三是加大发票使用监管查处力度，采取明察暗访等方法，对起征点以下领用发票户使用发票情况进行监管，定期不定期进行抽查，有效防止倒买倒卖发票行为发生，强化以票控税。

（五）强化内部监督制约，全面推行“透明操作”。一是在确定定额时，做到评定政策公开、评定程序公开、评定办法公开，不搞暗箱操作，减少自由裁量，严格内部监督制约。二是严格执行执法过错责任追究制度，对徇私枉法、为税不廉者，决不姑息迁就，坚决杜绝执法随意的现象。三是对不达起征点业户定期进行公示，促使业户自觉地接受社会的监督。四是加大考核力度，对个体税收征管实行单项考核，通过个体税收征管工作年度考评，促使税收管理员强化管理意识，实现分片管理、责任到人、底册清楚、管理到位的目标，防止形成管理盲区，最大限度地减少管理漏洞。

（六）坚持应免尽面原则，进一步扩大起征点免税范围。在对个体经营者实行起征点免税政策的同时，进一步加大对中微企业及其他小规模纳税人实施起征点免税政策，从政策上鼓励一些较大规模的个体经营者转型升“企”的积极性，扶持其发展壮大，有效培育税源。

作者单位：庆阳市地税局

写作时间：2012.8