进一步建立和完善农村社会保障制度的思考

第四节　进一步建立和完善农村社会保障制度的思考

二十多年的改革开放，使我国农村基本上摆脱了贫困，但是农民整体生活水平较低，绝大多数农民缺乏社会保障。尽快建立健全农村社会保障制度，是贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观的重要举措。对实现农村社会稳定和安宁，构建和谐社会，有着非常重要的意义和作用。

一、我国现行农村社会保障制度存在的主要问题

近年来，我国加快了农村社会保障制度建设，积极探索建立农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度、农村社会救助的试点工作，并取得了很大成效。但是我们还应该清醒地认识到，农村社会保障制度与发展社会主义市场经济要求相适应的科学、系统、规范、统一的农村社会保障制度相差甚远，农村社会保障现状不容忽视，许多突出问题亟待解决。

（一）农村社会保障覆盖面窄，且发展很不平衡

农村社会保障主要包括农村养老保障、医疗保障和农村社会救助。农民的养老保障以往以家庭为主，土地既是生产资料，又是生活资料。1991年以后，国家按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，在部分农村进行了个人账户积累式的养老保险试点。2004年9月7日，中国发表的第一部社会保障状况和政策白皮书显示：2003年底，中国有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。全国享受最低生活保障和特困户生活救助的农村特困人数为1257万人。此外，为保障农民的基本医疗需求，2002年，中国政府实行新型农村合作医疗制度，即由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、政府、集体多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。据报道，截至2004年6月，新型农村合作医疗制度覆盖9504万农业人口，共筹集资金30.2亿元，其中地方各级财政补助11.1亿元，中央财政对中西部地区补助3.9亿元，在一定程度上缓解了农民“因病致贫、因病返贫”的问题。“中国社会保障目标是让13亿人口不同程度地享受到社会保障，特别是9亿农村人口。”可见，中国目前探索建立的农村社会保障试点工作只是“冰山一角”，农村社会保障的覆盖面之窄。不仅如此，农村社会保障体系建设在各地的发展也很不平衡。东部地区，特别是东南沿海一带农村社会保障体系建设进展较快，西部地区，特别是老、少、边、穷地区严重滞后，有的地方农村社会保障基本上还是空白。国家统计数据显示，东部、中西部参加农村社会养老保险的农民分别占总数的62.5%和37.5%，而东部和中西部农民数量则分别占全国农民总量的38.7%和61.3%，呈现明显的地带性差异。并且，这种差距还在不断加大，如2002年全国共有412.8万新增参保人员，东部沿海地区占66.0%，而中西部地区仅占34.0%，在西部10省市中有7个省市没有新增参保农民。农村社会养老保险事业在西部地区基本上未取得预想的成功。

（二）农村保障水平低，城乡差距大

在我国，社会保障制度长期以城镇居民为核心，导致城乡社会保障差距十分悬殊。城镇居民具有的就业、医疗、住房、退休金等福利措施，城镇社会保障服务相对完善，水平较高。而广大农民一直游离于社会保障体系之外，他们的生、老、病、死基本上由个人或家庭来承担，农村社会保障层次低，城乡差距大。城乡差别究竟有多大？有一组2003年的数字很能说明问题：城镇居民人均可支配收入8472元，农民人均纯收入2622元；全国参加基本养老保险的人数为15506万，参加农村养老保险的人数为5428万；全国2235万城镇居民得到最低生活保障，仅有约400万农村人口得到最低生活保障。

（三）以土地和家庭为中心的保障模式已不能满足农民的需要

长期以来，我国农村一直沿袭着“土地和家庭保障”模式，农民的生、老、病、死完全依赖于自身及家庭。改革开放以来，随着大量农村劳动力的流入城市务工和计划生育国策的推行及老龄人口增加，原有的以“土地和家庭”为主的农村社会保障模式正面临严峻考验。家庭规模缩小，老龄人口增加，使得家庭养老不再可靠，一半以上依靠家庭养老的老人生活困难。土地经营的比较效益下降，弱化了土地的保障功能。由于工业开发，园区建设而产生的“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”逐渐增多，这部分农民已经完全失去了土地的保障。

（四）农村社会保障资金严重不足

社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值。由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大，无法解决保值增值的问题。对社会保障资金没有专职机构管理，多头管理，随意性强，有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资，炒股票，更有甚者利用职权贪污盗窃，致使基金大量流失，严重影响基金正常运转。保障基金筹措不足，有些地方社会救济实质上陷于停滞状态。近年来，国家虽然增加了对农村民政社会保障的投入，但是，其增加的速度远远低于物价上涨的速度。

二、建立和完善农村社会保障制度的必要性和紧迫性

党的十六大明确提出“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，并将其作为建设“物质文明、政治文明、精神文明”的重要内容之一。逐步建立起一套有中国特色的农村社会保障制度已成为当前我国农村经济社会发展中一项重要而紧迫的任务。

（一）建立和完善农村社会保障制度

建立和完善农村社会保障制度是社会主义市场经济的客观要求。社会保障制度是市场经济发展的必然产物，同时又是市场经济体制的重要组成部分，实行市场经济体制，必须建立和完善与之相适应的社会保障制度。从英国颁布《新济贫法》开始，迄今不过160年的历史，世界上已有140多个国家分别建立了不同类型和项目的社会保障制度。在我国实行社会主义市场经济体制的今天，也必须建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）指出，“加快养老、失业和医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会救助、个人储蓄积累相结合的多层次的社会保障制度”是我国今后15年建立和完善社会主义市场经济体制的主要战略任务。我国是个农业大国，农村人口占全国总人口的80%，加快农村社会保障制度建设，对加快我国社会保障制度建设，完善社会主义市场经济体制，促进农村经济与社会相互协调发展，保持社会稳定，实现《纲要》提出的奋斗目标，具有极为重要的作用。

（二）建立和完善农村社会保障制度是农村经济可持续发展的客观要求

走经济可持续发展路子，是党和政府的重要战略决策。在市场经济条件下，要实现农村经济可持续发展，必须提高农业的商品化、市场化和现代化水平，使农户成为独立的商品生产者和市场行为主体，这就决定了他们必须独立承担生产经营中的各种风险，必然产生社会保障的要求。再则，要实现农村经济可持续发展，一个重要条件是农业劳动力能够稳定地进入非农产业，农民家庭收入来源主要依靠非农产业。这就必须要有可靠的社会保障能够帮助他们抵御未来生、老、病、死、伤、残等事故风险，免除他们的后顾之忧。否则，即使他们能够稳定地从事非农产业并获得稳定的高收入，也会死死守住仅有的耕地不放，显然不利于农村经济可持续发展目标的实现。

（三）建立农村社会保障制度是调节收入分配，缩小城乡贫富差距，缓和社会矛盾的客观要求

长期以来，由于我国二元化经济结构，导致城乡差距一直很大。据有关资料显示，城乡差距大、发展不协调的问题当前仍然非常突出，而且有增大的趋势。1984年是我国城市与农村差距最小的年份，城乡收入比是1.74:1，到2004年已扩大到了3.7:1，再加上政府对城市的福利补助等实际差距已经达到5:1甚至6:1，比20年前高出近三倍。城乡差距过大，从长远看，这是与国家经济发展战略以及农村经济发展要求相悖的。如果任其扩大，就会造成多方面的严重后果。为此，必须建立和完善农村社会保障制度，国家通过对国民收入进行再分配，筹集社会保障基金，对丧失劳动能力者，失去就业机会者，以及收入不能维持基本生活者提供必要的物质保障，以缩小贫富差距，缓和社会矛盾，维护社会稳定。

（四）建立和完善农村社会保障制度是建设社会主义新农村的迫切需要

党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入，被确定为国家“十一五”规划中解决“三农”问题的战略方向。建设社会主义新农村，其中一个重要内容就是要大力发展农村公共事业，这意味着在加快经济发展的同时，农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等社会事业，也将进入加速发展期。然而，目前的农村养老保险、医疗卫生问题依然突出。据卫生部估计，全国农村有40%～60%的人口，看不起病或因病致贫。一些贫困地区，尤其是西部地区，60%到80%的患病农民死在家中。可见，当务之急，必须重点发展医疗、养老等农民社会保障体系。

三、建立和完善农村社会保障制度的对策与建议

建立和完善农村社会保障制度是农村经济发展亟待解决的重大战略问题，我们应从我国农村实际出发，借鉴我国城市和国外社会保障的经验，建立适合我国国情的符合农村实际的农村社会保障体系。

（一）加快立法，为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持

农村社会保障是一项政策性、法律性很强的工作。鉴于国家目前的社会保障法还未出台，建议国家通过立法，从法律上确认农村社会保障在农村经济发展中的地位和作用。从我国社会保障立法的历史与现状看，加快农村社会保障法制建设，主要应该抓好几项工作：一是要抓好主体法律建设，应尽快制定《农村社会保障法》，对农村社会保障的性质、对象、原则、内容、标准等都应做出明确的规定。二是要抓好单项法规的建设，如农民社会养老保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保险法和农村残疾人保险法等等；三是要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际制定具体的保障办法。这样，使之形成一个比较完善的法律体系，将农村社会保障工作纳入法制化的轨道，使其有法可依。

（二）建立多层次、多形式、符合农村实际的社会保障体系

由于我国农村人口众多，各地的情况又是千差万别，建立农村社会保障制度，一定要从农村实际出发，坚持实事求是、因地制宜、量力而行的原则，决不能搞“一刀切”。从农村实际出发，就是要根据我国现阶段各地农村发展不平衡的实际，有针对性地建立农村养老保险制度、农民最低生活保障制度，失地农民生活保障制度，新型医疗合作制度、社会救助制度等。要从农村实际出发，建立以保障农民基本生活为目的，资金以个人缴纳为主，自助为主，互助为辅，国家政策扶持和集体补助为辅，家庭与社会保障相结合的农村社会保障制度。实事求是，就是既要看到农村社会保障体系建立的迫切性，又要考虑我国的国情，不能一蹴而就地进行全方位的创建工作，范围要由小到大；因地制宜，就是根据不同地区的情况，制定出适合不同地区特点的农村社会保障制度。全国农村社会保障制度的建立，不可能同时一步到位，也不可能全国统一为一个模式，而是要根据各地经济发展状况，制定出适合不同地区特点的农村社会保障制度，形成各地区层次不同、标准有别的社会保障制度。比如，在经济落后，农民收入水平比较低的地区，保障标准可适度低些，经济发达地区可以适当提高保障标准，落后地区可适度降低。量力而行就是在制定缴费标准与保障标准的时候要考虑农民的承受能力，不宜定得过高，要由少到多、标准要由低到高。

（三）建立和完善农村社会保障制度，必须抓住重点

建立和完善农村社会保障制度，是一个庞大的系统工程，必须抓住重点和关键环节。从当前农村的现实情况看，随着农村人口老龄化以及平均寿命的延长，养老和医疗保障问题将越来越突出，加之大量的农民进城务工，农民和农民工最迫切需要的主要是养老保险、医疗保险和工伤保险。因此农村社会保险是农村社会保障的核心和重点，当前农村社会保险的重点就是要抓好养老保险和医疗保险。农村社会养老保险各项工作的进行和开展，必须以建立农村养老保险基金为依托，除此之外，农村养老还必须办好农村福利院、敬老院、光荣院等福利性服务设施。我国农村医疗保险，主要有合作医疗、集资办医和大病住院统筹等形式。其中，合作医疗是当前农村医疗保险中最普遍的形式，农村医疗保险的重点则是要发展和完善农村合作医疗制度。

（四）多渠道筹措农村社会保障资金

资金问题是我国农村社会保障的难点问题。在我国，要建立9亿农民都拥有的社会保障制度，需要巨额的资金投入。农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和农民参保三方。首先要加大国家资金投入力度。因为，实施社会保障制度是一个国家的社会经济制度，是国家对公民应尽的责任，要求国家必须投入资金。目前，国家的投入主要有三项，即救灾、特困户生活救济和优抚补助。国家财政应该扩大资金投入范围，比如，农村养老保险、医疗保险等。国家都应有必要的资金支持。由于我国农村人口众多，而国家财力有限，单靠国家财政也是不行的。还要广辟渠道，采取多形式、多途径筹措社会保障资金。如通过有关政策和大力发展集体经济，来强化农村集体对保障资金的投入，协调区域经济发展，提高农民收入水平，依靠农民自身的力量进行自我投入，将土地补偿费、土地使用费、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会保障基金渠道等。