集中统一的监管模式

成熟的市场经济国家为有效地遏制证券市场欺骗活动的蔓延，也曾经历过很长一段时间，市场欺骗较之发展初期大幅减少，这一方面在于逐渐完善的法律建设使欺骗活动难逃法律的严厉制裁，另一方面在于信用经济已经确立，市场交易完全离不开市场参与者的信用基础，欺骗活动若经败露就意味着个人或公司市场信用的丧失，并将直接导致经营方面不可估量的损失。而信用经济的确立，在很大程度上则依赖于监管制度的引导与监管体系的维护。

中国的证券监管制度与监管体系是随着证券市场的发展而逐渐建立并不断完善的。1980年至1990年以前，证券市场是由中国人民银行管理的，主要监管债券的发行和没有交易所的股票场外交易。1990年在中国人民银行设立了由8个部委共同参加的国务院股票审批办公室；1990年12月和1991年6月上海与深圳两个证券交易所相继成立，证券市场的监管重心由场外交易转到场内交易，上海和深圳两个地方政府的规章和交易所的自律规则在证券规范中起主导作用。1992年6月建立了国务院证券管理办公室，负责对证券市场的统一领导和协调；1992年10月，国务院成立了国务院证券委员会（简称证券委）和中国证券监督管理委员会（简称证监会），证券委主要是一个协调机构，由人民银行、国家体改委、国家计委、财政部等12个部、局的负责人组成，这些部局和地方政府都有一定的职权；证监会是证券委的具体执行机构。当时的监管权尚不统一。证券经营机构的设立审批权保留在中国人民银行，而监管权又分属证券委和证监会。

在相当长的时间里，证券市场不仅监管权不统一，而且也不集中。除国务院有关部委，地方政府也都按地域各管一块，由于部门利益和地方利益强化，出现政出多门，管理环节过多的现象，不利于统一有效地管理证券市场。更严重的是，在此不统一不集中的监管体系下，甚至还出现了国家部委和地方政府的道德危机行为：一方面，国家部委和地方政府纵容甚至支持将一些经营不佳、地方包袱重、根本不符合上市条件的企业过度包装后推上市；另一方面，为了维护地方在资本市场上的形象，对本地企业上市后的各种违规行为查处不力，致使上市企业的总体质量下降，证券市场风险过高。

从国外发达国家的监管体制看，很少有隶属于地方政府的监管机构，大多是在集中监管模式下，由政府机关的集中统一监管起着主导作用，证券协会等各种自律性组织起着辅助和补充作用。如美国和日本就是这一模式的代表。在美国，联邦政府设立了一个强有力的证券交易委员会，专门行使管理、监督全国证券发行与交易活动的职能。它不但拥有行政权，还有一定的立法权和司法权。自律模式下，则没有全国性的证券管理机构，证券市场的规范靠证券交易所、证券商协会等进行自我管理，这一模式以英国为代表。中间模式，就是既强调立法管理，又注重自律管理，如德国和意大利。在德国，虽然在证券市场的管理方面是靠从属于地方政府管理下的代表交易所会员的专业性机构，但其管理权限于保护会员的利益，其他许多旨在维护公平、公正、公开的监管，是由隶属经济和金融事务部的证券交易专门委员会、执行公司法的联邦卡特尔办公室以及银行来完成的。

不同的模式，各有利弊，采取何种模式，主要取决于不同国家的具体情况。但总的来说，由于证券市场是统一的高风险市场，集中监管模式有利于从宏观高度协调全国市场，能公平、公正、高效地发挥监管作用。加上监管者地位超脱，有利于摆脱各种不适当的干预，更能注重保护投资者。在我国，证券市场还很不成熟，投机性还太强，为防范风险，以规范促发展，实行集中、统一、垂直监管的模式实属必要。

为此，从1997年开始，国务院开始着手进行中国证券市场监管制度的改革，其宗旨便是实行集中、统一、垂直的监管体系。1997年8月14日，根据国务院的部署，对证券监管体制进行了较大的改革，从中央到地方实行垂直领导。首先国务院将上海和深圳两个证券交易所划归中国证监会领导，证券交易所总经理由中国证监会任免，从而实现了中国证监会对两个交易所的垂直管理，结束了上海市和深圳市地方政府领导为主的时期；其次，在天津、沈阳、上海等9个中心城市设立跨省市的证券监管办公室，在北京和重庆设立直属办事处，作为中国证监会的派出机构，在每个大区的有关省市设立证券监管特派员办事处作为其下属机构，从而形成了中国证监会对各区实行覆盖全国的垂直领导。

1998年8月起，国务院证券委被撤销，证券监管职能全国划归中国证监会统一行使，两委合一，同时，中国人民银行对证券经营机构的设立审批权移交给中国证监会。

1999年6月25至27日，全国证券期货监管工作会议在北京召开。会议宣布中国证监会派出机构从7月1日起正式挂牌。这标志着我国集中统一的证券监管体制已经形成。

新的监管体制对于促进证券市场规范发展具有十分重要的作用。首先，有利于把好上市第一关，发挥好证券市场的资源配置功能。企业发行上市是筹集社会资金的环节，如何保证推荐企业的质量，是保证证券市场资源配置效率的重要内容。但过去实行额度分配和审批体制，实际上把社会资源的配置权交给了推荐者。在由地方政府推荐、证券监管机构审批的制度下，地方证券监管机构作为地方政府的一个部门，很难正确行使其公正审批之职能。实行统一的垂直管理体制后，原地方证管机构成了中国证监会的派出机构，可以超然于地方政府之上，从制度上避免了纵容或支持过度包装的动机，有利于保证推荐上市企业的质量；其次，有利于加大对违规违法行为的查处力度，维护证券市场健康发展的秩序。当前我国证券市场各种违法违规行为十分严重，有些违规行为还带有一定的普遍性。这些违规违法行为已经危及到了证券市场的健康发展，本应坚决查处。但是，在原体制下，归属于地方政府的地方证管部门，往往受制于各种复杂因素而难以对违规违法行为进行查处，即使发现和调查了，处理上也往往是轻描淡写，或者不了了之，致使各种违规违法行为更加有恃无恐。实行统一的垂直管理体制后，地方证管机构作为中国证监会的派出机构，身份有了区别，可以超然于各种复杂的因素之外，加大查处力度，从而维护我国证券市场的正常秩序，保护广大投资者的权益。

当然，这只是制度上的保证，真正的实际运作，仍需要依靠执行者的道德思想与法律意识。当前的这种监管制度与监管体系，较以前政出多门、分散管理的状况有了较大的进步，美中不足的是，现行的制度以及《证券法》都没有对监管机构的约束机制与责任要求。通俗地说，就是没有解决谁来监督监管者的问题，也没有监管者失职的法律责任。比如，审查上市公司发行申请材料是否“符合法律、行政法规的规定”是证监会的基本职责，证监会没有义务对所核准股票的市场收益与风险作出实质保证，但有义务保证所核准的股票确实符合有关法律法规的条件。如果其“核准”或“审批”时没能“发现”发行申请“不符合法律、行政法规的规定”，就是没有尽到法定审查义务，当然应对此后果承担相应的责任，否则就是有权无责；即使属于有关当事人弄虚作假蒙混过关，证监会也应承担失察之责。当然，这是我们的高要求，但以后的证券监管改革，必然要向这个方向发展与完善。