利益集团影响美国国际经济政策的途径

利益集团的主要功能就是进入政治过程和影响政府政策。美国利益集团在政治经济和社会生活中几乎无孔不入。美国的利益集团为了达到目的，它们寻求接近政府机构中的重要决策环节。16它们借用多种政策工具，通过各种方式和途径影响着美国政府与社会经济生活，使政府各部及其他权力部门在制定和执行有关法律、政策时，不得不考虑各种利益集团之间的协调和平衡，甚至绕过公开程序，通过幕后磋商、谈判、妥协来平衡各利益集团之间的差异。17只有这样，政府和其他权力部门才能保证各项经济政策、法律的顺利贯彻和实施。

影响国际经济政策的制定和实施是美国利益集团的重要目标，它们为达到目标而依靠的政策工具主要有游说、舆论宣传、资金支持、人员角色转换、示威抗议等。

一、游说

游说是指利益集团成员或游说者试图通过接触公共官员来影响公共政策的过程。18在美国，游说活动的法理依据是美国宪法第一修正案。游说活动在美国由来已久，是美国政治生活中十分普遍的现象，同时，也是饱受争议的对象。有人说，它是美国社会的毒瘤。也有人说，它是美国民主的重要组成部分。不管怎样，现在游说已变成了有组织、有分工的一个行业。19同时，也是美国利益集团影响美国国际经济政策的重要途径之一。

从游说对象看，游说活动分为三种类型：对国会（包括州议会）议员的游说、对政府行政官员的游说、对司法机构人员的游说。在美国，宪法赋予国会多种职能和广泛权力，国会代表人民，制定法律，制约和监督总统。现在的国会对国民经济的各个方面，对于人民生活的各个方面以及国家政治生活的重要方面，都拥有广泛的立法权。20因此，各利益集团都非常重视对国会议员的游说。它们游说工作的主要对象是国会议员及其助手，尤其是国会中有影响的议员和一些小组委员会的负责人。21各政府权力机构及其官员是法律的执行者，也是国家及社会政策的制定和执行者，他们的行动经常与利益集团的利益直接相关，因此，利益集团也非常注重对政府权力机构官员的游说。而且，随着当今美国政治权力制衡中行政权力扩权趋势的发展，对政府各部门及其官员的游说活动将会更受利益集团的重视。对司法机构人员的游说不如第一种与第二种游说方式直接和明显，但利益集团通过向法院提交意见书，或者聘请法律专家通过媒体引导公众舆论，或者利用其他方式向法官陈述其意见，从而对法官的判决形成影响，也可以视作游说的一种方式。

从具体方式看，游说活动分为三种：直接游说、间接游说、草根游说。其中，直接游说是指利益集团代表本人或委托专业游说人员以面对面的方式与决策者接触，以传递信息、表达意愿和施加影响，具体的方式如登门拜访相关的政府官员或国会议员、参加政策听证会、给决策部门递交材料等。直接游说是最传统的游说方式，往往也是最常用最有效的游说方式。间接游说主要是通过广告、宣传、公众舆论、群众示威等方式向决策者传递信息、施加影响。草根游说一般是指普通公民通过写信、电话、传真、发电子邮件等手段集中向决策者表达其意愿。从理论上讲，草根游说是一种参与者自发、自愿的行为，但在现实政治生活中，这种大规模的草根游说活动往往是由利益集团在背后组织与推动。22具体采用哪一种或哪几种游说方式，利益集团要依据涉及的问题的性质和具体形势合理选择。

二、舆论宣传

民众舆论是影响美国政府对外经济决策的重要因素之一。政治活动家和政府领袖无不重视舆论，并把舆论作为他们决策的依据之一。23正因为此，利益集团也就特别重视大众舆论的作用，通过营造对其有利的舆论氛围来对政府官员和国会议员施加影响。首先，利益集团积极利用大众传媒宣传它们的主张、观点，希望符合它们利益的主张能够得到更多民众的理解和支持。其次，利益团体还常常在普通民众中营造对其有利的舆论氛围，以对政府施加压力，迫使政府接受它们的建议或在做决策时能够考虑它们的利益。不管怎样，利益集团利用公众舆论的目的在于争取和维护本集团的共同利益。

利益集团借助公众舆论达成目的的现象在现代生活中越来越常见。美国绝大多数利益集团都利用传播媒介——电视、广播、报纸、传单、宣传单、直接邮件、口头交谈——在选举期间影响选民，在非选举期间促使选民与他们的代表保持接触。24与其他类型的利益集团相比，寻求经济利益的利益集团，特别是那些大企业集团，因为拥有巨额财富，所以更有能力借助现代大众传媒塑造民众舆论，使其成为争取维护特殊利益的工具。

利益集团对舆论工具的利用，不仅仅限于上述两个方面，它们还通过其掌控的媒体影响公众对国会议员或政府公职人员的评价，从而让议员或政府官员对其有所顾忌。比如，在国会议员选举及日常工作过程中，利益集团通过对国会议员进行评议，以制造舆论压力，进而影响其行为和政策取向。目前，大约有60个集团根据各自制定的标准对议员进行评议，其评议依据是国会议员们在“关键性表决”中的投票记录。25不同利益集团对议员进行评议时依据的标准不同，立场对立的集团对同一议员的评议结果也往往相反。由于存在对立的评议结果，这种活动在民众中间能够产生多大反响，对议员行为能有多大程度的制约，也就更加难以判断。但是，此类评议对特定利益集团的成员而言，却有着明确的指导意义：如果对议员的评议结果显示该议员政策取向对本集团有利，那么利益集团在其舆论中就会对其维护；反之，则加以批评。因为，无论是哪一种评议，利益集团的基本出发点在于通过影响议员来维护本集团利益。

三、资金支持

美国的利益集团给政党或公职候选人提供资金支持，向来是它们密切与政府和国会之间的关系，获取更大影响力的重要手段。其中，给竞选者提供竞选经费是最主要的方式，而这也是候选人竞选经费的主要来源。26“金钱是政治的母乳。”金钱通过选举转化成政治力量，影响着候选人、政党、政策制定程序和政府政策。27利益集团通过向公职候选人捐助竞选费，为他们进行所谓“独立竞选活动”，以影响选举结果，为今后直接游说打开通道。28但是，资金支持活动常常与腐败贿赂相联系，被批评为用金钱收买政治，其形象在普通民众眼中一般是负面的。因此，美国1976年和1979年修改的竞选法以立法的形式对利益集团提供“政治献金”的活动实行了限制和规约。竞选法规定：每一选举，政治行动委员会或团体向每个候选人提供的捐款不得超过5 000美元，但对各候选人的累计捐款总额不受限制，每年向一个政党全国委员会提供的捐款不得超过15 000美元，但对支持联邦候选人的各政党的累计捐款总额不受限制。29为反对或支持某候选人而进行的“独立”活动开支不受限制。另外，竞选法的一些例外条款也降低了它的约束力。这种约束力对利益集团通过提供资金支持获得候选人的政策或立法回报的活动没有根本性的影响。但到了在20世纪90年代，捐献现金（soft money）成为利益集团影响美国政治的新战略。从1992年选举到2002年选举，给政党捐献的现金已从8 600万美元猛涨到49 600万美元。而且这些现金不受限制，20世纪70年代对联邦竞选施加的财政限制对其不起作用。30

在当代美国政治生活中，众多的理论和经验研究都直接或间接指出，候选人有良好的理由利用竞选基金去影响大众。31因此，向候选人提供金钱资助就成为利益集团影响美国国际经济政策的重要途径。利益集团向政党或公职候选人提供资金支持，主要是通过政治行动委员会。政治行动委员会仅是企业界集团、劳工集团、专业人员集团或其他利益集团的一个政治部门，在法律上有权在自愿基础上从其成员、股东或雇员手里募集资金，以便资助它们拥戴的候选人或政党。32除了为政党或公职候选人募集竞选经费外，政治行动委员会还是利益集团组织实施游说活动的重要主体。这是因为，政治行动委员会为总统或国会议员选举提供资金支持能否或在多大程度上能够为利益集团换来回报，也离不开它们的游说功能。为竞选提供资金支持，有助于利益集团及其政治行动委员会更加方便的对总统、政府官员和国会议员展开游说活动，以保证美国的国际经济政策能够反映或维护该集团的经济利益。

四、“旋转门”

企业界人士或其他利益集团的成员与政府官员或国会议员之间的双向流动，即角色转换，被称作华盛顿的“旋转门”。一方面，利益集团的人员，特别是其代表人物或精英可以到政府机构或国会当中任职，直接参与政策或法律的制定实施，为其所属利益集团服务；另一方面，很多国会议员和政府官员卸任后又可到一些利益集团当中任职，特别是到大企业中任职，利用自己的关系网和能量为利益集团效力。

“旋转门”在利益集团与政府之间搭建了一座桥梁，利益集团可通过这条渠道直接参与政治议程，影响美国的国际经济政策决策。“旋转门”的旋转常常和国会或总统选举联系在一起。如果参选者本身就是利益集团的代表，那么获胜当选就是“旋转门”的一部分，如果选举中的获胜者不是某一特定利益集团的代表，但在选举中受到了利益集团的支持，那么，他在当选后会特别关照这些支持过他的利益集团，可能会吸收利益集团的一些精英进入他的团队。一些议员和政府官员在任职期间经营起来的庞大关系网和深厚人脉，以及在民众间的号召力，使他能够在卸任后也可以对国会及政府的立法和决策有着重要影响。拥有这种能力的议员或政府官员也为利益集团看重，在他们卸任后，受利益集团雇用，利用他们的资源为利益集团服务。

五、示威抗议

在民主社会中，公民拥有通过抗议示威向政府表达意愿的权力。美国宪法第一修正案对公民集会示威的权力作了保障，认定集会请愿是公民言论自由的表现。与游说、营造舆论、资金支持和利用“旋转门”的方式比较，集会游行示威是一种相对激烈的意愿表达方式，常在矛盾尖锐的时候出现，因此，也特别容易吸引媒体和公众的注意力。如果这种示威活动获得媒体或民间舆论的支持，将会对政府和国会形成巨大的压力，从而影响立法或决策过程。在美国，首都华盛顿就成为抗议示威的最重要的地方。几乎各种大大小小的利益集团，诸如矿工、农场主、黑人、印第安人、犹太人、老年公民、反战者、吸毒者、无政府主义者、纳粹分子，无不到华盛顿抗议示威。33利益集团组织的游行示威活动，目的在于使立法或决策结果变得有利于特定利益集团。因此，这也是利益集团影响美国国际经济政策的重要途径。