31省公共预算收支差

(一)预算管理体制及其类型

预算管理体制是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的基本制度。它的主要内容包括:(1)确定预算管理主体和级次,一般是一级政权即构成一级预算管理主体;(2)预算收支的划分原则和方法;(3)预算管理权限的划分;(4)预算调节制度和方法。预算体制的核心,是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。预算管理体制是国家预算编制、执行、决算及实施预算监督的制度依据和法律依据,是财政管理体制的主导环节。

预算管理体制的类型,不是按收支划分方法区分,它的主要标志是各级预算主体的独立自主程度,核心问题是地方预算是否构成一级独立的预算主体。按照这个标准,我国以前先后实行过三种类型的预算体制。①新中国成立初期国民经济恢复时期的统收统支体制;②1953～1978年20多年时间内实行的“统一领导,分级管理”体制;③改革开放以后,于1980年开始实行的“划分收支,分级包干”体制即财政包干体制。

(二)分级分税预算管理体制的基本内容

分级分税预算管理体制是实行市场经济的国家普遍采取的一种预算体制。它的主要特征在于规范化和法制化,长期相对稳定,地方预算构成名副其实的一级预算主体,综观各国的实践,分级预算体制可归纳为以下几个要点:(1)一级政权,一级预算主体,各级预算相对独立,自求平衡。(2)在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责(即事权)范围,在此基础上划分各级预算支出职责(即财权)范围。(3)收入划分实行分税制。(4)预算调节制度,即所谓转移支付制度,有纵向调节(或纵向转移)和横向调节(或横向转移)两种形式。(5)各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的,就体制整体而言是相对稳定的,只是集权和分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。

(三)分级分税预算管理体制划分收支的基本理论依据

社会公共需要或公共物品的层次性和集权与分权的关系,是分级分税预算管理体制下划分收支的基本理论依据,前者是划分收支的经济标准;后者是划分收支的政治标准。

1.社会公共需要或公共物品的层次性。公共需要是分层次的,满足公共需要,表现为通过财政支出提供公共服务和公共工程。在这里,区别公共需要层次性的基本标准是它的受益范围。公共需要按受益范围分为全国性公共需要和地方性公共需要。全国性公共需要受益范围覆盖全国,凡本国公民或居民都能无差别地享受它所带来的利益,因而适合由中央来提供。地方性公共需要受益范围局限于本地区以内,适合由地方来提供。同时,按受益范围区别公共需要的层次性,符合效率原则。这是因为受益地区最熟悉本地区情况,掌握充分信息,也最关心本地区公共服务和公共工程的质量和成本。从效率原则出发,跨地区的巨大公共工程也属于全国性公共需要。公共需要表现在财政支出上,可分为若干个大类,而每类从总体上属于全国性公共需要是很少的,多数是在中央与地方以及地方各级之间交叉的。因此,在安排公共需要特别是地方性公共需要的布局时,为了提高效率,还要考虑某些公共需要或公共物品本身具有的特性,如外部效应问题。从财政上解决利益外溢的主要措施就是由受益地区举办,中央给予补助,如水利工程项目的建设。

公共需要的层次性包含两方面的内容:一方面是从支出角度分析,按受益范围为标准区分的层次性;另一方面则是为满足公共需要提供收入来源的层次性。从中央和地方收支运行的结果看总是要收支对称才能维持财政收支的平衡。从这个意思上说,财政收入划分受支出划分的制约,也就是受公共需要受益范围的制约。但由于各地方支出需要和收入能力是不对称的,需要靠中央转移支付来调节这种不对称,所以划分收支需要遵循另外的标准。任何国家的税制中多种税种本身就具有明显的层次性,凡是税源遍及全国而且流动性大、调节功能大的税种,应归中央税;反之,则归地方税。这也符合效率原则的要求,这既有利于控制税源,便于在全国范围内交叉稽核,加强稽征管理,防止税收流失,又有利于发挥税收调节收入分配和稳定经济的功能,还有利于地方因地制宜,加强税收征管。由于划分收支标准不同,一般会形成中央收大于支,地方支大于收的格局,因此,必须由中央通过转移支付来弥补地方财政缺口,均衡地区间的差距。

2.集权与分权关系。公共需要的层次性作为划分收支的标准,是市场经济国家分级预算体制的一般标准,通用于所有市场经济国家。但各国的收支划分是不同的,主要取决于由各国的政治体制和本国国情决定的集权与分权关系。在人类历史上,集权与分权关系是不断调整和变化的。综观世界各国,集权与分权关系的变化虽有所不同,但也有共同性,即始终是以集权为轴心,分权是围绕集权进行调整。同时,分权也具有客观必然性,即来源于地方的相对独立的经济利益和国家经济职能不断强化的内在要求,可以说,分权是一种社会进步的标志。一般而言,联邦制度国家侧重分权,单一制国家侧重集权。在预算体制上,集权与分权关系表现为中央与地方间收支划分的比例,所有国家中央收入均占主导地位,但通过转移支付后的中央收入或支出的比重则有较大的差别。