新加坡的公共财政预算管理

预算管理是现代国家公共财政体制建设的基本内容，也是衡量一国财政管理现代化水平的重要标志之一。新加坡在吸收西方发达国家财政预算管理成功经验的基础上，结合自身的政治经济体制和基本国情，经过不断实践和创新，形成了“高效、规范、透明和可持续”的公共财政预算管理模式。自1965年独立以来，新加坡经济基本保持了年均8%左右的增长率。2010年GDP增长14.7%，创该国独立45年来的最高增幅，达到2227亿美元，人均GDP达到4.37万美元。新加坡经济良好的开放度和透明度，为其赢得了“最具商业竞争力地区”等国际声誉。

一、预算改革的四个阶段

新加坡的政府预算改革从线性预算（line budgeting）到项目预算（program budget-ing），再到整体拨款预算（block vote budgeting），面向结果的预算（budgeting for results），直到目前的预算管理框架，已历经了30年的时间。在1978年之前，新加坡实行传统的线性预算，基于自下而上的方法编制预算，强调投入，对支出进行严格的控制，预算要经中央（即财政部）批准，支出单位几乎没有任何自主权。自1978年开始，新加坡开始迈向现代预算制度的改革历程。

1.1978～1989年：项目预算

项目预算侧重于资源配置体系，要在预算选择和竞争性政策之间进行权衡。对每个项目来说，灵活性更大了，但缺少中长期的规划。项目预算也选择自下而上的编制方法，但前提是财政部能够找到相应的资金。有人认为项目预算也是以绩效为基础的预算，这里的关键是如何定义项目的目标，是基于产出还是基于结果。

2.1989～1996年：整体拨款预算

从1989年起，新加坡政府引入了整体拨款预算，这是向自上而下方法的根本性转变，这种预算的核心是：对总预算设定上限（基于GDP的固定比率），各部门预算有着清晰的重点领域。预算的灵活度更大了，允许项目间的资金转移，这使得各部门有能力更快地应对各种变化。但是，预算强调的仍然是投入，而不是产出和结果。

3.1996～2000年：面向结果的预算

1996年新加坡开始实行面向结果的预算，在预算和人力资源方面给予了各部门更大的自主权，实现目标或产出，会配以各种激励机制。在改革之初，仅仅是在各部门采用若干指标，过一两年之后，各部门自然会找到更适合的指标。但是，这期间的预算制度并不能确保结果的可持续性和结果能够实现。

4.2000年以来：“绩效预算”管理创新

自2000年以来，新加坡大力推行绩效预算管理，并形成了具有新加坡特色的预算管理框架，重视资源管理，利用资源会计、资源预算和经济价值管理等工具，强调实现结果，强调原则、政策和过程，强调监测和评估。

二、预算管理创新的主要特色

1.“以收定支、审慎理财”的财政预算原则

新加坡实行简单的税收体系，主要税种有企业所得税、个人所得税、消费税、资产税、车辆税和博彩税等。政府财政收入来源主要由经常性财政收入（含税收收入、行政性收费）、投资收益和资本性收入等几个部分组成。实行这种税收体制的目的是维持国家经济运行的低成本和国际竞争力，

“以收定支、审慎理财”是其重要的预算原则，国家宪法及有关法律对财政预算的平衡有着严格限制。近10年来，新加坡财政预算总体维持收支平衡，略有节余。由于其年度预算收入并未包括全部的政府投资收益和资本性收入，因此，该国实际的财政盈余远大于年度预算盈余。从支出角度看，新加坡年度财政支出约占GDP的15%～20%。经常性支出平均占总支出的68.54%，资本性支出平均占总支出的31.46%。

2.法制化的预算编制过程

根据法律规定，新加坡的财政年度自当年4月1日起至来年3月31日止。每年6月起各部门开始对下一年的经济做出战略性评估和预测，7月提出部门预算限额，8月召开政府全体部门会议讨论，9月各部门提出其再投资基金预算目标，10月各部门提出其预算限额的分解安排意见，决定并公布各部门的再投资基金安排，讨论逐个部门的预算草案，11月各部门确定其最终安排预算草案，12月财政部编制完成总体预算法案，2月中旬财政部将财政预算法案提交国会讨论。预算草案提交国会的同时向社会公布并征询公众意见，议员咨询期法定时间不少于7天，国会讨论投票预算法案时进行电视直播。经国会议员充分咨询讨论并三读通过后由总统批准签署发布实施。法案一经发布必须严格执行，不得随意变更。如遇特殊情况需追加预算，必须提出新的法案提交国会批准。值得注意的是，法律还规定，各部门必须力求收支平衡、略有节余，确保年度实际节余控制在预算总额的5%以内，不得超支，否则将受到相应的约束性预算惩罚。

3.“硬预算”约束

2000年，新加坡引入了“硬预算”（Block Budgets）做法。新加坡政府和每个政府部门都有一个五年期的支出封顶（Spending Ceilings）。在确定这个五年期的支出封顶之前，财政部会对之前几年的历史支出模式进行分析，并对今后几年（通常是中期）的支出情况进行预测，并与各行业部门进行充分的讨论。各部门的预算限额表现为占GDP的比例（并且这个比例在五年内是固定的），而不是一个绝对数额。所以，部门预算限额由GDP的水平决定。但是，在预算限额内，各部门有很大的自主权。比如，在一个五年周期内，如果一个部门当年的预算超过了预算限额，它可以“借用”未来年份的预算额度（不超过当年支出预算的10%），当然未来年份的预算额度就要相应减少；如果当年预算的支出没有用完，可以放在未来年份继续使用，而不会被财政部收回。部门自主权还表现在，在预算限额内，部门可以自由地用于各项支出。

4.严格的国库集中收付与核算

财政实行严格的收支两条线管理，各部门的法定收入直接缴入国库统一核算，支出由预算统一安排。财政建立单一账户体系，各部门机构并没有自己独立的银行账户，财政部只为各部门设立名义账户。财政部按各部门年度预算总额实行最高限额拨款控制，全年部门实际支出拨款不得超过其预算总额的95%，相当于预算总额5%以内的预算结余可以滚存作为下年度支出指标使用，上年的滚存结余可以足额使用，但三年内使用不完的滚存结余由财政部收回。

5.科学有效的绩效评价

主要通过预算完成比例、目标完成情况和资本化成本等三个方面指标，来考核部门的预算执行绩效。其中值得一提的是，自1999年起实施的资本化成本指标，也称为净经济价值（NEV），相当于私人部门的经济增加值（EVA）。通过核算该部门的资本化成本，以测量其资源利用的效果。为不断提高本部门的净经济价值，各部门必须努力增加收入，减少运作成本或降低资本化成本。各部门年终应提交简明扼要的预算执行结果报告，内容包括：过去一年执行、运作的重点和成果，主要执行指标完成情况。下一年和未来五年的目标，资源管理简况，部门的突出表现和创新总表等。新加坡年内不编报中期政府财政预算执行情况报告，只编报年度报告。政府年度财政预算执行情况报告，由审计总署于财政年度结束后三个月内向国会提交。审计总署是直接对国会负责的独立国家机关，年度报告由其内部的公共会计委员会负责审编。

6.稳健的财政盈余增值机制

新加坡无论在有关预算法律层面，还是在技术层面上，都十分注重保护财政盈余，对财政盈余的使用和管理是极为严格的。

（1）国家宪法赋予总理作为国家财政法定保护人的权利，任何动用过去（历年）财政积累盈余都须经总理最后批准。当总理认为某项支出可能对历年财政积累构成威胁时，有权否决该预算案。这被称为是动用历年财政积累须经国会（政府）和总理批准的“双钥匙”原则。但总统行使上述否决权时必须与总理顾问委员会协商取得一致。

（2）宪法及其他有关法律还规定，政府不得挪用历年财政积累，每届政府在任期内必须实现财政预算收支平衡，任期内某年度如出现预算赤字必须在后续年份中补充平衡。政府最高只允许将财政积累年度投资已获得的净收益的一半转作当年预算收入。

（3）财政积累的“经营收入”即投资收入不能用作年度预算支出用途。只有税收、法定收费才是当年预算收入来源。

（4）新加坡还通过建立“再投资基金”的形式，鼓励各部门（法定机构）用财政盈余认购再投资基金，以增加部门的收入，扩大资产的积累和增值。为保证财政积累的不断增值，实现可持续发展，新加坡早在1974年就通过财政投资设立了政府全资的投资公司——新加坡政府投资联合公司和淡马锡控股私人有限公司。前者作为“新加坡政府的基金管理者”的角色，主要从事股权投资、货币市场工具、不动产等风险较低的投资领域，目前管理超过1000亿新元的累积盈余。后者是政府作为100%股东的“活跃的商业投资者”，主要投资涉及电信和媒体、基础设施、工程和技术、医药和生物等重要产业领域，目前公司的投资组合价值达1030亿新元。两者为新加坡政府实现财政储备的保值增值发挥了极为重要的作用。

三、预算着眼于未来发展

为改造新加坡经济奠定基础，以实现在未来10年内把国民的实际收入提高1/3的目标。新加坡政府将采用三大策略提高生产力。第一，政府从2010年起，在未来5年里投入55亿新元，增强企业与个人的技能和专能。第二，政府将培育更多具有国际竞争力的新加坡企业，并协助它们把研发成果商品化。第三，确保全民从经济增长中受惠，人人都有机会发挥潜能、每户家庭都可享受更高的生活质量。

通过提升生产力，打造卓越技能、优质工作和高收入，让经济持续健康成长，完成重要的社会使命：照顾老人、培养年轻一代、帮助低收入家庭、保障国家安全。政府还将推出为期3年的“就业培训补助计划”，为雇主提供90%～95%的缺勤补贴和课程费用，受训后的员工也能在完成培训后获得现金津贴，每年以400新元为限。而就业奖励计划也会进一步加强，受益者在计划下可获得的款项将增加150～400新元。通过加强教育和培训以提升每名员工的技能，促使各行业提高生产力，加速经济结构转型。