我国旅游业管理体制探索道路的简要回顾

一、我国旅游业管理体制探索道路的简要回顾

我国的旅游管理体制随着国家对外开放、旅游产业的恢复和迅速发展，经历了由传统管理体制向新体制变革和转换的过程。回顾这一改革创新的过程，可以根据改革的内容和改革的成果分为四个阶段:

第一阶段:初创阶段(中华人民共和国成立初期至1978年)。中华人民共和国成立之初，随着社会主义工业化建设的开展，同前苏联及前东欧社会主义国家的交往日益增多，华侨和港澳同胞回国人数大量增加，旅游业逐步得到恢复。这一时期，旅游管理机构主要任务是从事从中央到地方的外事性、政治性的接待工作。1964年成立的“旅行游览事业管理局”作为外交部的外事行政管理部门，与国旅总社政企合一，合署办公，实行“一套人马，两块牌子”。

第二阶段:起步阶段(1978—1985年)。改革开放打开了中国的大门，入境旅游市场发展迅速，原有的外事政治接待型旅游管理体制已经不能适应各地旅游市场发展的新情况，于是，国家旅游管理总局成立，取代了“旅行游览事业管理局”，负责指导全国旅游市场业务;各省市区成立旅游局，政治工作归地方党委领导，业务上归旅游总局指导;成立由计委、建委、外贸等部门的负责同志组成的旅游工作领导小组。实现了由领导与经营集中统一的一体化格局向“统一领导、分散经营、政企分开”的多元化管理格局的转变。

第三阶段:深化阶段(1986—1998年)。随着市场观念的增强，旅游业的经济功能得到认可和重视。在贯彻“国家调控市场，市场引导企业”的原则下，旅游业走上由行政管理向行业管理转变的道路，由直接管理企业转变为通过市场间接进行管理和调节。按照市场经济规律加强行业管理，管理手段日趋多样，管理方式更加规范，管理领域不断拓展。这一时期，入境旅游继续发展，国内旅游迅猛崛起，旅游促销形成系列工程，产业规模持续扩大，地位进一步提升。

第四阶段:完善阶段(1999年至今)。为了适应机构改革的需要并提升旅游产业竞争力，实现旅游区域合作，我国旅游业采取了政府主导型旅游发展战略，通过强化政府管理职能，实现国家旅游局机关与直属企业的彻底脱钩，行业管理向“大旅游、大市场、大产业”的方向推进。这一时期，我国首次实行假日黄金周，国内旅游、出境旅游和入境旅游三个市场平衡发展的局面开始形成，旅游业在国民经济中的作用明显提高，旅游业开始成为国民经济新的增长点，产业基础不断巩固。

回顾我国旅游管理体制改革走过的路程，我们可以总结出以下几个共同特点:

第一，旅游管理体制的改革与创新是旅游业发展的重点和突破口。我国旅游业是旅游管理体制同市场经济环境在不适应——适应——不适应的矛盾运动中实现发展的，产业成长的每一个阶段由低到高的递进实质上是管理机构改革不断完善的过程。因此，从旅游业的成长阶段来看，我国旅游产业的成长历史在很大程度上可以视做旅游管理体制的演变史，这种体制的演进表现为一个不断与市场化改革相适应的过程，期间伴随着旅游管理体制的演变，其释放的能量成为促进旅游业健康、快速发展的主要动力。

第二，旅游管理体制的改革与创新要因地制宜、因时制宜，突出特色。旅游管理体制是一个多元化的开放的体系，没有固定的模式可以遵循，只能在继承与借鉴的基础上，立足自身实际，通过大胆探索和有益尝试，逐步建立和完善从实际出发并经得起实践检验的旅游管理体制。我国旅游业由传统管理体制向新体制演变的过程实际上就是一个从实际出发、不断探索和创新的过程，也是一个逐渐形成有中国特色的旅游管理体制的过程。

第三，旅游管理体制的改革与创新也是一个与时俱进的过程。我国旅游业由民间友好往来范畴成长为一个完整的产业，突破传统的行政管理模式，形成了一种明显的“政府引导，市场运作”的制度演变与旅游产业成长的模式。实践证明，坚持管理体制的与时俱进，就能不断改善和优化旅游环境，变资源优势为产业优势，变产业优势为效益优势，真正推动旅游业的长足发展，走出一条适合我国实际情况和新形势需求的发展道路。

可见，随着对市场机制的资源配置的基础性作用的重视和强化，旅游管理体制的改革与创新日益强调改革的取向应该是与市场形成功能互补，最大限度地尊重市场规律，同时平衡和实现旅游企业、各级地方政府及其他相关利益者的利益。因此，要完善我国旅游管理体制，客观上要求政府管理模式和企业组织形式能按照市场经济特有的规律进行运作。在这一点上，我们可以借鉴其他国家旅游业发展的管理经验，利用先进的管理理念在全球范围内对我国旅游业进行客观的定位。