第五节 行政赔偿程序
一、行政赔偿程序的概念
行政赔偿程序是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权而对公民、法人或其他组织的合法权益造成损害后，国家对受害人予以赔偿的程序。它是国家赔偿程序的主要组成部分。世界各国对行政赔偿程序都有具体的规定。美国联邦程序法规定，对政府侵权行为请求赔偿，当事人在向法院起诉以前，应首先请求行政机关赔偿。美国的法律对行政赔偿极力主张通过和解来解决，即协商解决，协商的主体是当事人与司法部长。美国的国家赔偿诉讼程序，适用民事诉讼法，由普通法院管辖，当事人以美利坚合众国为被告的案件由联邦法院管辖，以州政府为被告的案件则由州法院管辖。(7)在英国，当事人对行政机关的行政行为引起的损害，可根据《王权诉讼法》的规定，向普通法院起诉，由普通法院按照民事诉讼程序进行诉讼。英王的赔偿责任和返还责任的诉讼由高等法院和郡法院管辖，但英王不能作名义上的当事人，而应由有关的部门作为被告(或原告)。法国行政主体的赔偿责任，原则上由行政法院管辖，适用行政诉讼程序，采取与民事赔偿责任不同的行政赔偿。普通法院受理行政主体的赔偿诉讼时，适用民法上的规定，在少数情况下，普通法院也适用行政法上的赔偿规则。(8)
在我国，行政赔偿程序是指行政赔偿请求人向行政赔偿义务机关请求行政赔偿，行政赔偿义务机关处理行政赔偿申请，以及人民法院解决行政赔偿纠纷的步骤、方式、顺序和时限的总称。
我国《国家赔偿法》第9条规定:“赔偿义务机关依法确认有本法第三条、第四条规定的情况之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”根据这一规定，我国的行政赔偿程序实行的是“单独提起”与“一并提起”两种请求程序并存的方式，具体程序又可分为行政程序和司法程序两个阶段，这是我国行政赔偿程序的突出特点。(9)
二、行政赔偿请求的提出
(一)提出行政赔偿请求的要件
1.请求人必须具有行政赔偿请求权。行政赔偿请求权，是指公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关及其工作人员违法行使行政职权行为侵犯并造成损害时，依法享有请求赔偿义务机关予以赔偿的权利。无行政赔偿请求权的公民、法人或其他组织自然谈不上行政赔偿问题。一般来说，享有行政赔偿请求权的人就是其合法权益受到违法行使行政职权行为侵犯并造成损害的公民、法人或其他组织。
2.必须有明确的行政赔偿义务机关。《国家赔偿法》明确规定了不同情形下的赔偿义务机关。请求人应当根据赔偿法的规定明确赔偿义务机关，不能任意确定赔偿义务机关。因为谁是行政赔偿义务机关是法定的，不是请求人可以任意选择的。确定不当，有可能导致被驳回赔偿请求的法律后果。
3.必须在法定时效内提出行政赔偿请求。法律对公民、法人或其他组织的行政赔偿请求权并非无限期地永久保护，而是有一定期限限制的。若超过法定期限，该行政赔偿的实体请求权丧失，受害人即使提出赔偿请求，也不能获得国家赔偿。(10)《国家赔偿法》规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年，自国家机关及其工作人员行使职权的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后6个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。
4.所提出的行政赔偿请求必须是在法律规定的赔偿范围内，或者说必须在《国家赔偿法》明确规定的行政赔偿范围之内。如果受害人受到的损害不在法律规定的行政赔偿范围之内，则该请求不能成立。
(二)行政赔偿的请求方式
行政赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求，应当书面进行。如果赔偿请求人书写确有困难的，可以委托他人代书，最后由本人签名或盖章，以示申请是本人的真实意思表示。如果行政赔偿请求人委托他人代书亦有不便，也可以口头申请，由赔偿义务机关将其口头申请记入笔录，经赔偿请求人确认无误，由请求人签字、盖章，该笔录则与正式申请书的效力相同。请求人向行政赔偿义务机关递交的申请书必须能反映受害人的基本情况和要求行政赔偿的事由。申请书应当记载下列事项:受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所;如果行政赔偿请求人为法人或其他组织，申请书应载明它们的名称、住所、法定代表人或主要负责人的姓名和职务;具体的行政赔偿要求;要求行政赔偿的理由和事实根据;赔偿义务机关;申请的年、月、日。
(三)单独提出行政赔偿请求及其先行程序
“单独提起”是指行政机关及其工作人员的违法行为已经被确认，赔偿请求人仅就赔偿问题提出请求。单独提出赔偿请求，应当先向赔偿义务机关提出，即遵循“先行处理程序”规则。只有在请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求，赔偿义务机关拒绝赔偿或请求人对赔偿数额有异议的，才可以向人民法院提起行政赔偿诉讼，否则，未经先行处理程序直接起诉，人民法院不予受理。先行处理程序也只适用于单独提出赔偿请求的情况。这通常适用于争议双方对侵权行为的违法性没有争议的情形，如侵权行为被确认为违法或已被撤销、变更的情形。
(四)一并提出行政赔偿请求
“一并提起”是指赔偿请求人在申请行政复议或行政诉讼时，一并提出赔偿的请求。它是将两项不同的请求一并向同一机关提出，合并审理解决，但这两项不同的请求必须有内在的联系，即赔偿请求的损害事实，是由违法的具体行政行为造成的。一并提出赔偿请求可以在申请行政复议时提出，也可以在提起行政诉讼时提出。在申请行政复议时一并提出，按行政复议程序进行，在行政诉讼时一并提出，按行政诉讼程序进行。“一并提起”是对程序的简化，它极大地方便了请求人行使赔偿请求权，充分体现了我国方便人民、充分保护人民行使权利的立法思想。
三、行政赔偿义务机关的受案与处理
(一)行政赔偿义务机关的受案
行政赔偿义务机关收到行政赔偿申请书后，要进行受案前的初步审查。如果通过审查认为该申请书符合行政赔偿条件，赔偿义务机关应决定受理并通知赔偿请求人。赔偿义务机关对申请书的初步审查主要包括以下内容:申请是否符合行政赔偿的要件;申请书的内容和形式是否符合要求;申请人所要求赔偿的损害是否确为本行政机关及其工作人员或受本机关委托的组织或个人的违法职权行为所造成;赔偿请求人所要求的行政赔偿是否属于《国家赔偿法》所规定的赔偿范围。如经初步审查，所有这些要求均已达到，则应决定立案处理，并通知赔偿请求人。如果发现以下情况，则应另行处理:申请书的内容、形式有缺漏，应告知申请人予以补充;如果申请人不具有行政赔偿请求人资格，应告知其理由，由有申请人资格的人提出申请;行使赔偿请求权已超过法定期限的，应告知赔偿请求人不予受理的原因。
(二)行政赔偿义务机关的处理
行政赔偿义务机关收到申请书之后，经审查认为赔偿申请符合条件的，应通知赔偿请求人，并在收到申请书之日起2个月内作出处理决定，逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，请求人可以自期限届满之日起3个月内向人民法院提起行政赔偿诉讼。
四、行政赔偿诉讼
行政赔偿诉讼是一种独立的特殊诉讼形式。它是人民法院根据赔偿请求人的诉讼请求，依照《国家赔偿法》、《行政诉讼法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》裁判行政赔偿争议的活动。在起诉条件、审理形式、证据规则及适用程序诸方面都有其自身的特点。
1.从起诉条件看，在单独提起赔偿诉讼时，要以行政赔偿义务机关的先行处理为前提条件。在一并提起行政赔偿请求时，通常以行政复议或行政诉讼形式确认行政职权行为违法为赔偿的先决条件。
2.行政赔偿责任主体与行政赔偿义务机关分离。根据《国家赔偿法》的规定，行政赔偿责任由国家承担，即国家为行政赔偿的责任主体。但国家并不是行政赔偿的被告，充当被告的是行政赔偿义务机关，即行政机关。如果从委托关系上讲，行政赔偿的被告只能是国家，而不是代表国家具体办理行政赔偿事务的行政机关。如果说行政赔偿的责任主体与行政赔偿义务机关分离，那么实际上行政赔偿的主体是由国家和实施侵权行为的行政机关共同构成的。
3.从审理形式看，行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼，在行政赔偿诉讼审理过程中，可以适用调解作为结案方式。
4.从证据规则看，行政赔偿诉讼不完全采取“被告负举证责任”的原则，而是参照民事诉讼的证据规则，要求行政赔偿请求人对其诉讼请求和主张进行举证。行政赔偿诉讼原则上适用《国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》所规定的程序，在与上述规定不抵触的情况下，适用《行政诉讼法》规定的程序。
五、行政追偿程序
(一)行政追偿的概念
行政追偿，是指行政赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用以后，依法责令有故意或者重大过失的公务员、受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用的法律制度。
这一概念包含了以下几层含义:第一，追偿的主体是国家，但具体的追偿事务是由行政赔偿义务机关来承担的;第二，追偿的对象是对损害的造成有故意或者重大过失的工作人员、受委托行使公务的组织或个人;第三，追偿以赔偿为前提，赔偿义务机关只有在赔偿受害人的损失后，才能对责任人员或组织行使追偿权;第四，追偿采用支付赔偿费用的方式，其程序与国家赔偿的程序不同，并且主要是一种内部程序。
行政追偿是行政赔偿制度的重要组成部分，没有行政赔偿也就无所谓行政追偿，但行政追偿制度又有较大的独立性，行政赔偿和行政追偿两者在主体、对象、程序、功能等方面都不相同。行政追偿是行政赔偿制度发展到一定阶段的产物，在行政赔偿制度确立前，对行政活动中的侵权致害行为，在有的国家是由公务员个人赔偿，有的国家不予赔偿。行政赔偿制度确立后的一个时期，许多国家仅强调国家的责任，而忽略了对致害公务员责任的追究，其结果导致公务员胆大妄为、滥用职权。随着行政赔偿制度的发展，行政追偿制度逐渐受到重视。行政追偿之所以能成为一项世界性的制度，是因为它符合国家赔偿的发展规律，这一制度既保证了受害人赔偿请求权的实现，又能给公务员及受委托从事行政活动的组织或个人形成一定压力，促使其合法、正确地行使职权，因而是一项合理的制度，它标志着现代国家的行政赔偿制度已逐步走向成熟。
目前世界上有许多国家都建立了行政追偿制度，我国也肯定并采用了这一制度。1989年我国颁布的《行政诉讼法》第68条第2款规定:“行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。”《国家赔偿法》第14条规定:“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”行政机关的工作人员或者受委托的组织或个人在行使行政职权中，违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益时，法律规定由国家承担赔偿责任。但是，如果致害行为人在行使行政职权时，有故意或者重大过失导致损害事实发生的，国家对致害人可以行使追偿权。追偿制度既可以保证受害人及时得到赔偿费用，也可以监督行政机关工作人员依法行使行政职权，增强其责任感，同时还可以减轻国家财政负担。(11)当然，追偿制度的存在是国家基于行政机关与其工作人员之间、行政机关与受委托的组织或个人之间的内部权利义务关系，对违法失职的组织或人员追究的内部行政责任。
(二)行政追偿要件
国家行政机关行使行政追偿权必须具备两个条件:第一，赔偿义务机关已经向赔偿请求人，即受到损害的公民、法人或其他组织支付了赔偿金。第二，行政机关工作人员或者受行政机关委托的组织或个人在主观上有故意或者重大过失。故意，是指行政机关工作人员或者受行政机关委托的组织或个人在执行行政职务时，明知自己的行为会给行政相对人的合法权益造成损害，却仍然希望或放任这种损害结果发生的主观心理态度。重大过失，是指行政机关工作人员或受委托的组织或个人在行使行政职权时，对损害结果的发生存在明显的疏忽大意或过于自信的主观错误。
(三)行政追偿的范围和标准
追偿的范围，以赔偿义务机关支付的损害赔偿金额(包括赔偿金、恢复原状和返还财产所需费用)为限。在行政赔偿案件处理过程中赔偿义务机关所支付的办案经费、诉讼费用等应从行政机关的财政经费中支付，不宜列入追偿范围;如果请求人放弃部分请求权，赔偿义务机关也相应减少给付的，减少的部分不应追偿;如果请求人放弃全部请求权，赔偿义务机关全部未给付的，也不应追偿;如果赔偿义务机关因自己的过错而支付了过多的赔偿金时，超额部分不应追偿。追偿数额的大小，要与过错程度相适应，同时应考虑被追偿者的薪金收入。追偿数额的确定通常应与被追偿者进行一定的协商，协商不成的，行政机关有权作出处理决定。
主要参考文献
1.姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。
2.叶必丰:《行政法学》，武汉大学出版社1996年版。
3.皮纯协、何寿生:《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版。
4.马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版。
5.应松年:《国家赔偿法》，法律出版社1995年版。
6.皮纯协:《国家赔偿法释论》，中国法制出版社1994年版。
7.张树义:《国家赔偿法适用手册》，法律出版社1994年版。
8.罗豪才主编:《行政法学》，北京大学出版社1996年版。
【注释】
(1)参见皮纯协、何寿生:《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第97页。
(2)参见马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第135页。
(3)参见应松年:《国家赔偿法》，法律出版社1995年版，第106页。
(4)参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第427页。
(5)参见张树义:《国家赔偿法适用手册》，法律出版社1994年版，第49～51页。
(6)参见罗豪才:《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第351页。
(7)参见王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第743～771页。
(8)参见王名扬:《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第223～250页。
(9)参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第456～457页。
(10)参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第456～457页。
(11)参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第465页。
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