行政客体与行政相对人区别

第二节　行政行为的分类

对行政行为进行分类不仅是理论研究的需要，而且也是认识各类行政行为的具体特征，分析行政行为是否合法、有效，确定行政救济机制的现实需要。因此，对行政行为的科学分类，历来为行政法学所重视。由于出发点不同和所选用的标准不同可以划分出各种不同类型的行政行为。考虑到我国行政理论研究和实践的需要。我们对行政行为作如下分类:

一、抽象行政行为与具体行政行为

以行政行为针对的对象是否特定为标准，可将行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为。⁽²⁷⁾

抽象行政行为是指行政主体针对不特定对象制定具有普遍性约束力行为规则的行政行为，具体包括行政立法行为和制定行政规范性文件的行为;具体行政行为是指行政主体针对特定对象实施的行政行为。

(一)抽象行政行为与具体行政行为的区分

抽象行政行为与具体行政行为是我国行政法学上对行政行为所作的最基本的分类，也是应用价值较大的一种分类。⁽²⁸⁾我们认为，一般情况下，它们之间的区分主要体现在它们的行为对象、效力和功能等方面。

1.从行为的对象上看

抽象行政行为所针对的是不特定的对象，包括不特定的人和事。具体行政行为则是针对特定的对象，包括特定的人和事。例如，市政府发布一决定，规定凡是进入本市高速公路的机动车辆都要交纳一定的费用。在作出这一决定时，驶入本市高速公路的机动车辆及其司机是不特定的，因而这一决定是抽象行政行为;而当市政府的决定发布后，行政机关对某一驶入本市高速公路的机动车辆进行收费，这一收费行为则是针对特定人而为的具体行政行为。

实践中，当行为所针对的是为数众多的对象时，要认定其是具体行政行为还是抽象行政行为比较困难。我们认为，行为的对象是否特定，并不在于数量的多寡，而在于该行为作出时，行为所针对的对象的数量是否可以统计和确定。如果行为对象的数量在该行为作出时可以统计和确定，那么该对象就是特定的，该行为就是具体行政行为，反之就是抽象行政行为。

在这里应当强调的是，行为对象的是否可以统计和确定，必须以相应行为作出之时为标准，而不是以统计和确定之时为标准。⁽²⁹⁾

2.从行为的效力上看

抽象行政行为的效力及于以后所发生的事件，且可以反复适用;而具体行政行为则只对以往或已发生的事件发生法律效力，且一般只能一次性适用。如前例中，市政府发布一决定，凡是进入本市高速公路的机动车辆都要交纳一定的费用，这一决定发布后，行政机关可以在决定有效的时间内反复适用这一决定，对驶入本市高速公路的机动车辆进行收费，所以市政府发布决定的行为是抽象行政行为;而行政机关对某一特定的机动车辆进行收费的行为则是具体行政行为。因为该行为针对的是已经发生了的该车辆驶入高速公路这一事件，且对其只能收费一次，所以这一行为只能是具体行政行为。

但是，行为的对象和效力只是抽象行政行为与具体行政行为相区别的外在方面，或者说只是这两种行政行为相区别的某些外在标志，并不是主要标志。因此，有时仅根据这两种标准来区别抽象行政行为与具体行政行为是不够的。⁽³⁰⁾除此之外，我们还必须从行为的内在功能上来划分两者的区别。

3.从行为的功能上看

抽象行政行为是设置行政法律关系模式的行为，其内在功能是抽象出一般的行为规则。这种行为规则对行政相对人权利义务的影响仅是一种可能性，但尚未发生实际后果。而具体行政行为则是实现行政法律关系模式的行为，其内在功能是将人们的行为规则模式在现实生活中加以具体应用，并直接导致具体行政法律关系实际的产生、变更和消灭，使相对人的权利义务受到直接、现实的影响。例如，某市公安交管部门发布交通管制通告:因某主干道需进行路建工程，交通拥挤，在三个月内，该路段机动车需按车牌尾号隔日通行，单日单号车行驶，双日双号车行驶。这个通告的功能就在于为全市机动车辆的行驶设置一个规则模式，它只假定了但尚未实现相对人的义务，因而是抽象行政行为。如果通告之后，行政机关在路口设岗禁止有关车辆通行或对未遵守通告者予以处罚，则是以具体行政行为来实现通告所设定的义务，此时，通告所设置的一般行为规则就变成了现实的具体的行政法律关系，这也正是具体行政行为的功能。

当然，抽象行政行为所设置的一般行为规则模式也可以通过行政相对人的相应法律行为予以直接实现，此时就无须具体行政行为的存在。如在上例中，如果有关车辆见通告后主动掉头未进入禁行路段，则是行政相对人以自己自觉遵守法律的行为实现了通告规定的义务。如果既无具体行政行为的存在，也无行政相对人的自身法律行为来发挥作用，那么抽象行政行为所设定的行为规则就不能得以实现。在上例中，如果通告后行政机关并未采取具体行动，行政相对人不遵守该规定时行政机关也未予以追究，则仅只有抽象行政行为存在，由此导致的行政法律关系因不具备条件而未实际地产生、变更或消灭。

可见，具体行政行为一般是实施在抽象行政行为之后，抽象行政行为则是具体行政行为的实施根据和法律前提，实施具体行政行为是为了使抽象行政行为得到实现。这既体现了二者的区别，也是它们的内在联系之所在。⁽³¹⁾

(二)几种特殊的具体行政行为

1.针对特定事项的具体行政行为

在实践中，行政行为对象的特定与不特定有时往往难以确定。这种情况主要发生在行政行为是针对特定事项的场合。当行政行为针对特定事项时，行政相对人有时会不只一个。这种行为在《联邦德国行政程序法》上称为“一般命令”。一般命令不是一种独立的法律行为，而是具体行政行为的一种。“如同行政行为一样，一般命令也是行政机关针对特定事件采取的对外产生法律效果的主权措施。一般命令的特殊性在于处理行为受领人”，即“针对的不是特定的一个人，而是一个特定的或者可以确定的人群。关键在于处理行为时，受领人的范围是客观确定的和可以个别化的———不同于法律规范，适用于未确定的人群”。⁽³²⁾这种针对特定事项的具体行政行为，往往容易被误认为是抽象行政行为。针对特殊事项的具体行政行为包括以下形式:

(1)确定物的使用规则。使用规则即“普遍地确定物的使用的行政行为”。⁽³³⁾这种行政行为在作出时，所针对的对象是不确定的，但可以根据一般特征来确定相对人即使用人。如公共图书馆的“禁止吸烟”、公立博物馆的“禁止拍照”的规定。又如铁道部作出春运期间部分列车票价予以上浮的决定。该行政行为是针对即将到来的春运，是为控制春运旅客流量而作出的，哪些人员能成为该行为的相对人在该决定作出时无法确定，但是当某人购票乘车这一法律事实出现时，该乘客就成为该决定的特定相对人了。因此，该决定是一个具体行政行为。如果我们按照一般的标准来区分，就会得出该行为是抽象行政行为，从而使公民丧失申请行政复议和提起行政诉讼的权利。

(2)针对物的行政行为。针对物的行政行为，“是指确定物的公法性质的行政行为。它针对的不是人而是一个特定的物;调整的不是个人的权利义务，而是物的法律状态。人们也许要说，这种处理行为的受领人是物。物法上的处理行为归根结底还是要对人产生效果，因为它是人的权利义务的关联点，因此至少间接适用于人”。⁽³⁴⁾该行政行为的相对人也是特定的，是该树木、建筑物的所有者、经营者或使用者，也是行政行为的申请者。也就是说，对特定物的行为是具体行政行为。例如，确定某个区为保护区，指定某个建筑物为古建筑等。

(3)交通标志。警察(位于十字路口)指挥交通的手势和自动或者手动的红绿灯设施(红—黄—绿信号)也属于一般命令形式的具体行政行为，这一点已经没有什么争议，因为它们针对的是每一个现场交通参与人的交通行为。⁽³⁵⁾

2.以行政规范性文件形式出现的具体行政行为

有时，具体行政行为具有抽象行政行为的形式。例如，《湖北省物价局关于〈爱情婚姻家庭〉等杂志定价的批复》，⁽³⁶⁾以规范性文件的形式出现，但仅仅规定的是《爱情婚姻家庭》等四家杂志的定价问题，属于具体行政行为。这就要求我们运用抽象行政行为的标准，从内容上而不是从形式上去鉴别。值得注意的是，有些行政机关用行政规范性文件的形式作出具体行政行为，因此，认定某一行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为，不能只从形式上来加以判断，而要以其内容来甄别。

在实践中，有的书面文件既设定了不特定相对人的权利义务，又设定了特定相对人的权利义务。例如，卫生部、公安部、农牧渔业部、国家医药管理局和国家工商管理局《关于进一步加强对“安钠咖”管理的通知》，⁽³⁷⁾大部分内容规定了不特定相对人的权利义务，属于抽象行政行为。但同时，它又规定了特定相对人的权利义务，即规定“安钠咖”只能由北京、上海和兰州的三家制药厂生产。这部分内容却完全是具体行政行为的内容。国务院办公厅《关于湖南省怀化市社队煤矿三起重大伤亡事故的通报》，对三起事故的责任人员所作的通报批评是具体行政行为，对如何防止类似事故的发生作了五项规定则是抽象行政行为。

二、行政立法与制定行政规范性文件的行为、行政执法行为和行政司法行为

以行政行为所具有的特征为标准，⁽³⁸⁾可以分为行政立法行为和制定行政规范性文件的行为、行政执法行为与行政司法行为。

行政立法行为是指国务院制定行政法规和有关行政主体制定行政规章的活动。制定行政规范性文件的行为是指行政主体制定行政法规和规章以外的具有普遍约束力的规范性文件的行为。⁽³⁹⁾

行政执法行为是指行政主体实施法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件，直接对特定行政相对人或者事进行处理的活动。

行政司法行为是指行政主体作为争议双方以外的第三方解决争议(包括行政争议和民事争议)的活动，在我国主要是指行政裁决、行政仲裁和行政复议等。

三、授益行政行为和负担行政行为

行政行为以其内容对行政相对人是否有利为标准，可以分为授益行政行为和负担行政行为。

授益行政行为是指行政主体为行政相对人设定权益或免除其义务的行政行为，如行政奖励、行政许可的设定、行政处罚的撤销等。这里的权益既可以表现为行政相对人的既得权，也可表现为行政相对人所期待的权益(期待权)。如学生期待学校颁发毕业证书。

负担行政行为也称不利行政行为或者侵益行政行为，是指行政主体为行政相对人设定义务或剥夺、限制其权益的行政行为，如行政处罚、行政许可的撤销、行政征收等。当一个行政行为是为了维护公共利益时(如确定某树为名木古树)则构成对不特定行政相对人的不利行政行为。

授益行政行为与负担行政行为有时并不能截然分开，同一个行政行为，有时既包含了授益的内容，也可能包含了负担的内容，或者对一部分人是授益，对另一部分人是负担。当一个行政行为既设定了行政相对人的权利又设定了行政相对人的义务时，既是授益行政行为又是负担行政行为，行政法学上称之为复合行政行为。当一个行政行为有两个行政相对人(包括行政第三人)时，对一个行政相对人可能构成授益行政行为，对另一个行政相对人则可能构成负担行政行为。在行政法学上，通常被称之为复效行政行为或双效行政行为。

行政行为的这一分类，有利于分析行政行为的内容及其性质，确定对行政行为变更、撤销权的限制和行政法基本原则的适用，如对授益行政行为的信赖保护原则的适用等。⁽⁴⁰⁾

四、单方行政行为和双方行政行为

以行政行为成立是否需要行政相对人的同意为标准，可以分为单方行政行为和双方行政行为。

单方行政行为是指仅依行政主体单方面意志直接作出，无须征得行政相对人的同意即可以成立的行政行为。绝大部分行政行为都属于单方行政行为。例如行政立法行为、行政主体制定行政规范性文件的行为以及绝大部分具体行政行为都是单方行政行为。

双方行政行为是指行政主体为实现公务目的，与行政相对人协商一致而成立的行政行为。最典型的双方行政行为是行政合同行为(行政契约)。如土地行政管理部门对国有土地使用权采用拍卖的方式予以出让的行为，政府采用BOT的方式修建高速公路的行为等。⁽⁴¹⁾征得行政相对人的同意是双方行政行为存在的前提。

行政行为这一分类的意义在于确定不同行为的成立规则。应当指出的是，在单方行政行为中，有时候行政行为的作出需要听取相对人的意见，甚至以行政相对人的申请作为行政程序启动的条件，但是，这仅仅只是行政行为作出的必要程序，最终决定权却仍然掌握在行政主体手中，并没有改变行政行为的单方性。实践中尤其要注意不能将应申请行政行为等同于双方行政行为。

五、羁束行政行为与裁量行政行为

以行政行为受行政法规范的拘束程度为标准，可将行政行为分为羁束行政行为与裁量行政行为。

羁束行政行为，是指行政法对行政活动的实体和程序要件均作了严格的规定，行政主体只能根据行政法规范的规定严格实施而不能灵活处理的行政行为。其特点是:行政主体只能严格按法律的规定作出行政行为，而不能自主决定。例如，税务机关只能严格按照税法规定的各种税率进行征税，不存在自由选择的余地。因此，征税行为就属于羁束行政行为。

裁量行政行为，又称“行政裁量”，是指行政法对行政活动的实体和程序要件只作了原则性的规定，行政主体在法定的范围、幅度或方式内，可以根据具体需要和实际情况，自主作出的行政行为。它具体表现为两种情形:一是决定裁量，即行政主体自主决定是否采取法定措施。如《注册会计师法》第39条第1款规定:“会计师事务所违反本法第20条、第21条规定的，由省级以上人民政府财政部门给予警告，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;情节严重的，并可以由省级以上人民政府财政部门暂停其经营业务或者予以撤销。”这里的“可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款”就属于决定裁量，有关行政主体在这个范围之内就享有一定的裁量权。二是选择裁量，即行政主体在各种不同的法定措施中可以根据案件的具体情形选择采取哪一措施。如《产品质量法》规定，以假充真生产、销售产品的，没收违法所得并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。这里的“并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款”就属于选择裁量。

羁束行政行为与裁量行政行为的分类，对于分析和认定行政行为的合法性和合理性具有重要的意义。一般认为，在法律适用上，羁束行政行为只存在着合法性的问题，而裁量行政行为不仅存在合法性问题而且还存在合理性问题。这又进一步影响到人民法院司法审查的标准问题:因为羁束行政行为只涉及合法性问题，因而全部构成人民法院司法审查的对象;但对于裁量行政行为，如果不是超越法定权限(构成合法性审查)或显失公正(构成有限的合理性审查)，人民法院不予受理。此外，区分二者还影响行政赔偿的范围。由于我国行政赔偿适用违法赔偿原则，因此，羁束行政行为违法造成损失的，应当由国家予以赔偿。而对于大部分裁量行政行为来说，由于只存在合理性问题，因此即使造成损失，国家也不承担赔偿责任。

需要注意的是，我们这里所说的“裁量”，是相对“羁束”而言的，并无毫无限制的自由裁断。⁽⁴²⁾行政裁量权的扩大是现代社会发展不可避免的现象，同时也给我们监督行政裁量权的行使增添了困难，所以有必要研究裁量行政行为应遵循的行为规则，保护公民的权益不受裁量权的侵害。⁽⁴³⁾这也是进行此种分类的必要性之所在。

六、依职权行政行为与应申请行政行为

以法律规定行政行为是否可由行政主体主动实施为标准，可将行政行为分为依职权行政行为与应申请行政行为。

依职权行政行为，又称主动行政行为或积极行政行为，是指行政主体根据其职权而无须行政相对人的申请就能主动实施的行政行为。如行政征收、行政处罚、行政强制等。实践中大部分行政行为属于此类行政行为。

应申请行政行为，又称被动行政行为或消极行政行为，是指依据法律规定行政主体只有在行政相对人提出申请后才能实施而不能主动实施的行政行为。亦即行政相对人的申请是行政程序启动、行政行为作出的前提。如行政奖励、行政许可、行政给付和行政裁决等都属于这一类型。

依职权行政行为与应申请行政行为的分类，有利于分析行政行为的实施条件和认定相应的法律责任。对依职权行政行为，只要行政主体知道发生了应由其行使职权实施行政行为的某种事实便可实施，否则就构成了行政不作为，而不需要行政相对人的申请这一条件;而对于应申请行政行为，即使行政主体知晓这一事件发生了，也只有具备了行政相对人的申请这一条件后才能实施相应的行政行为，否则就构成违法。

应当指出的是，在应申请行政行为中，行政相对人的申请尽管也是一种意思表示，但最终是否接受和同意行政相对人的意思表示的决定权却在行政主体的手中，行政行为仍对外表现为行政主体单方面的意思表示，仍然属于一种单方行政行为，因而不能将应申请行政行为等同于双方行政行为。

还应当指出的是，有时，应申请行政行为不仅含有行政相对人的意思表示，而且有时还需要行政相对人缴纳一定费用，此时不应与民事行为相混淆。⁽⁴⁴⁾

七、作为行政行为与不作为行政行为

根据行政行为的存在方式，行政行为可分为作为行政行为与不作为行政行为(或称行政作为与行政不作为)。

作为行政行为是指行政主体在程序上积极有所为的行为，也就是说，只要行政主体及其工作人员有了肯定或否定的明确意思表示或者实施了一定的动作行为，即可认定行政作为的形成。而不作为行政行为则是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。⁽⁴⁵⁾

需要指出的是，目前我国很多学者将行政不作为界定为“行政机关不履行法定职责的行为”，而认为拒绝行为在实体上可能是不真正依法履行法定职责，因此把它视为不作为的一种。对此，有学者指出，行政主体在程序上“为”而在实体内容上是“不为”，例如对相对人的申请予以明示拒绝，应是一种行政作为。⁽⁴⁶⁾

八、内部行政行为与外部行政行为

以行政相对人的身份为标准，可以分为内部行政行为和外部行政行为。

内部行政行为是行政主体基于行政隶属关系针对内部相对人而实施的行政行为。外部行政行为是行政主体基于行政管辖关系针对外部相对人而实施的行政行为。划分内部相对人和外部相对人的标准，主要是身份上的隶属关系。⁽⁴⁷⁾相对人如果与实施行政行为的行政主体具有身份上的隶属关系则是内部相对人，否则就是外部相对人。但是，针对具有行政隶属关系的人员所作的行政行为并非都是内部行政行为。只有当行政主体针对内部相对人并基于行政隶属关系而实施的行政行为才是内部行政行为。例如县公安局针对本局工作人员因参与赌博而实施的治安处罚，税务局针对本机关工作人员因不缴纳个人所得税所作的行政处罚，尽管针对的对象是其所属的工作人员，但却并不是基于行政隶属关系而是基于行政管辖关系而实施的行政行为，因而就不是内部行政行为而是外部行政行为。

应当注意的是，内部行政行为与人事行政行为不能完全等同，人事行政行为有可能是外部行政行为。⁽⁴⁸⁾

行政行为的这一分类起源于大陆法系国家的特别权力关系，目的在于处理法律保留原则的适用和司法保护的范围。现在，大陆法系国家已经摆脱传统特别权力关系理论的束缚，从行政行为与行政诉讼的对接，扩大行政诉讼的范围上看，这一分类已无实际意义。但是在我国，目前仍深受这一观念的影响，内部行政行为大都不适用《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的规定。这是我国对行政行为作此种分类的实际意义所在。⁽⁴⁹⁾

九、附款行政行为和无附款行政行为

以行政行为是否附加一定限制条件为标准，可以分为附款行政行为和无附款行政行为。

无附款行政行为是指行政行为没有附加条件的行政行为，又被称为单纯行政行为。附款行政行为，是指除行政法规范明确规定外，行政主体根据实际需要在主内容基础上附加从属性内容，以将来某项事实或行为的发生或变化作为行政行为生效要件的行政行为。⁽⁵⁰⁾

这里的附款就是条件，指行政主体规定(而不是行政法规范规定)的、其成就与否决定法律行为效力的产生或消灭的、某种将来的不确定事实或行为，具体包括:(1)期限。即在行政行为中指明一定的期限，把期限的到来作为行政行为生效或终止的根据。例如某违章建筑本来应该拆除，但根据城市规划的要求，可以暂时不拆，因而行政机关允许该违章建筑物保留3年。(2)条件。即在行政行为中指明一定的条件，把条件的成就(由相对人完成)作为行政行为效力发生或终止的根据，例如行政主体规定某化工企业在排污达标后才能正式开业。(3)负担。即附加有法定外特定作为、不作为或者忍受义务的授益行政行为，例如公产管理机关对特许使用人收取一定的使用费(因为这种特许使用是一种排他的继续性使用)。(4)保留行政行为的废止权。即行政主体在作出某一行政行为时，为排除信赖保护而附有保留在特定情况下或者在其选择的任何时间内可以废止行政行为的权力之内容，其目的在于提醒行政相对人注意规避行政行为被废止的风险。(5)事后对负担的追加或变更权。即行政主体在作出行政行为时，保留稍后再附加负担或者对原有的负担保留予以变更或补充之机会的行政行为。(6)法律效力一部分除外。例如，某文件规定，为缓解某道路过度拥挤的状况，对于利用该道路而未坐满4人的出租车收取15元通行费。该规定不适用所有的出租车，排除坐满4人的出租车。从我国的实际情况看，附款多为行政主体关于行政行为生效条件和期限的规定。⁽⁵¹⁾附款的目的在于:限制行政行为的效力和内容，消除行政行为的消极后果，以达到增加行政的灵活性、保护公民权益，防止无理干涉和限制公民权利和自由的目的。

行政行为的这一分类源于民事法律行为的分类，划分附款行政行为和无附款行政行为，对分析行政行为法律效力的产生、溯及力、变更或消灭具有重要意义。⁽⁵²⁾

十、要式行政行为和非要式行政行为

以行政行为是否必须具备某种法定形式为标准，可以分为要式行政行为和非要式行政行为。

行政行为的形式包括书面文字、特定意义的符号、口头语言和实际动作等。书面文字和特定意义的符号有利于准确地载明行政主体的意思表示，体现行政行为的严肃性，分清责任，促进依法行政。因此，行政法规范一般规定书面文字或特定意义的符号为行政行为的必要形式。要式行政行为是指必须具备某种书面文字或具有特定意义符号的行政行为。如行政处罚的作出必须具备处罚决定书。非要式行政行为则是指行政法规范没有要求必须具备书面文字或特定意义符号的行政行为。这类行为多通过口头语言和实际动作表现出来。如公安机关对醉酒的人采取约束至酒醒的行政强制措施。绝大多数行政行为都是要式行政行为，非要式行政行为的使用范围则应当受到严格的限制，一般只适用于紧急情况或者不影响行政相对人的权利的情况。

行政行为这一分类的意义在于:要式行政行为就其形式而言是一种羁束性的要求，若不具备相应的形式，就会因形式违法而失去效力;而非要式行政行为就其形式而言是一种裁量性的规定，原则上不存在形式违法的问题。因此，这一分类有利于从形式上严格要求行政行为的实施，并认定口头和行动等具有隐蔽形式的行政行为的存在。

十一、终局行政行为和非终局行政行为

以行政行为是否受司法审查为标准，可以分为终局行政行为和非终局行政行为。

终局行政行为是指不受司法审查的行政行为。非终局行政行为是指可受司法审查的行政行为。终局行政行为只能由法律加以规定，法规、规章和其他行政规范性文件不能规定行政行为的终局性。⁽⁵³⁾目前，我国《公民出境入境管理法》第15条、《外国人入境出境管理法》第29条第2款以及《行政复议法》第14条、第30条第2款规定了终局行政行为。⁽⁵⁴⁾行政行为的这一分类有利于分析和确定相对人的诉权，确定行政行为的最终效力。但因为终局行政行为毕竟极少，因而不具有普遍意义。

十二、共同行政行为和非共同行政行为

以行政行为主体的数量为标准，可以将行政行为分为共同行政行为和非共同行政行为。共同行政行为是指两个或多个行政主体以各自的名义共同实施的同一行政行为。非共同行政行为是指主体只有一个的行政行为，或者主体虽然有多个但各自分别实施的多个行政行为。这一分类对确定行政复议、行政诉讼以及行政赔偿的当事人具有重要意义。