行政客体与行政相对人区别

第七节　行政程序概述

一、行政程序的概念和特征

(一)行政程序的概念

行政程序是指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即指行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和，也即指行政行为的过程。

(二)行政程序的特征

行政程序具有如下法律特征：

1.行政程序的法定性。它是指用于规范行政行为的程序一般应通过预设的立法程序法律化，使其具有可控制行政行为合法、正当运作的强制力量。也就是要求行政程序应该依法开展。

2.行政程序的多样性。它是指因为行政行为性质上的差异性导致所遵守的行政程序在客观上呈现出多种行政程序并存，并各自调整行政行为的格局。

3.行政程序的分散性。它是指因通过多种法律形式规定行政程序，从而使行政程序分散于众多的、具有不同等级效力的法律文件之中。它表现为：在统一的行政程序法典之外还存在着单行的规定行政程序的专门的法律文件;在某些行政实体法中又规定了若干行政程序规范。

二、行政程序的分类

对行政程序的科学、合理的分类，有利于了解不同的行政程序的不同性质及其作用，同时准确地判定行政行为的法律效力，有利于行政主体实施行政行为，也有利于行政相对人及时地保护自己的合法权益。从不同的角度，可以对行政程序做不同的分类，但具有重大意义的分类主要有下面几种：

(一)内部程序和外部程序

这是根据某程序要素是否与外部相对人发生直接联系所作的分类。内部程序是行政主体进行行政行为时所采取或依照的与外部相对人无直接关系的程序。外部程序是行政主体作出行政行为时与外部相对人发生直接关系的程序。

(二)法定程序和自由程序

这是以行政程序是否为法所定为标准进行的分类。这一分类提醒立法者和执法者：当某一行政行为涉及相对人重大权益或关系重大行政效率时，该行为的程序应由法律进行原则的、甚至详细的规定;执法者必须严格依照法定程序进行行政行为。

(三)抽象行为程序和具体行为程序

这是根据行政行为性质所作的划分。抽象行政行为包括行政立法和制定非立法性行政规范行为，涉及面广、效力时间长，它们的进行应更注重保证内容的科学以及公正的需要;具体行政行为包括行政司法行为和行政执法行为。行政执法行为具有日常性、具体性和直接性特点，其程序设置既应考虑到效率又应注意保障相对人合法权益。

(四)事先程序和事后程序

这是根据行政程序适用的时间不同所作的分类。划分事先程序与事后程序的重要意义在于：社会需要更多的事先程序维持合理的社会秩序，保障相对人的合法权益，预防并及时制止社会矛盾。

(五)行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序

这是以行政主体不同的职能为标准所作的分类。划分行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序意在提醒立法者和执法者，行政立法程序偏重追求民主、行政执法程序偏重追求效率、行政司法程序偏重追求公平，对不同的行政程序，应以不同的价值追求进行立法和执法。

三、行政程序立法的现状与未来

(一)我国行政程序立法的现状

(1)我国宪法已为行政程序立法提供了一定的依据。如宪法第2条、第33条、第44条为行政程序法中的程序公正原则、相对人参与原则、回避制度、合议制度、辩论制度、复审制度等提供了立法依据。

(2)目前，已有部分法律、法规为某些行政行为规定了较完整的行政程序，《中华人民共和国行政处罚法》(1996年10月1日起施行)规定的行政处罚程序等。另外，有大量的行政程序法律规范分散在各种法律、法规和规章中。

(3)《中华人民共和国行政程序法》的制定已经提上议事日程。

(二)制定统一的行政程序法的必要性

未来的行政程序立法应以制定统一的行政程序法典为追求目标。理由如下：

(1)统一的行政程序法可以使行政管理活动有一个切实的法律基础。

(2)统一的行政程序法便于行政权的行使者熟悉行政法的基本情况，从而准确无误地执行法律，提高行政效率。

(3)统一的行政程序法便于相对人了解行政主体行政活动的方式、步骤、时限和顺序，从而积极配合、协助、支持行政主体的工作。

(4)统一的行政程序法是判断行政行为是否发生程序违法的对照表。

四、行政程序法的基本原则

行政程序的基本原则是指行政程序的设立、实施应遵循的基本准则。它反映现代行政的内在要求，对行政程序具有指导意义。

(一)程序法定原则

行政程序法定原则，是指行政活动的程序必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。它是行政合法性原则在行政程序领域的具体运用，其基本内容包括：1.行政主体实施行政行为时必须严格按照法律所规定的方式、步骤和顺序进行。2.行政主体行使职权所选择适用的程序必须有利于保护行政相对人的合法权益，不得侵犯公民的基本权利和自由。3.违反法定程序的行为，应予以撤销。4.违反法定程序的行政主体，应承担相应的法律责任。

(二)公平、公正原则

程序公平、公正原则是指行政机关在实施行政行为时应合理处理公共利益与个人利益之间的关系，并在程序上平等地对待行政相对人。法律的正义只有通过公正的程序才能得到真正的实现。因为，公正的程序是正确认定事实，正确选择和适用法律，从而作出正确判断的根本保证。程序公正是现代行政民主化的必然要求。其具体内容有：(1)行政机关在实施行政行为时，要尽可能地兼顾公共利益和个人利益，在两者之间保持平衡。(2)对所有的行政相对人要一视同仁，不偏不倚。(3)行政机关要公正地查明一切与作出行政决定有关的事实真相。(4)在作出影响行政相对人权益的决定时要排除偏见，如要实行回避、审裁分离等制度。

(三)效率原则

行政活动的主要目的是为了实现公共利益，因而无论是实体性的还是程序性的，有关行政行为的规定，都必须在保障行政相对人合法权益和确保行政公正合理的同时，尽可能有利于行政效率的提高。

行政程序的效率原则是指行政程序要适应现代行政的需要，以迅速、简便与经济的方式达到行政目的。其所包含的内容有：(1)任何行政程序的设定都要考虑到时间性，防止拖延，以迅速实现行政目标，如设立时效制度。(2)行政程序的设定要有一定的灵活性，以适应行政管理事务复杂多变的需要，如紧急情况下的处置程序等。(3)行政程序应建立在科学合理的基础上，以保证行政决策的正确以及行政活动为公众所接受，以提高行政效率。(4)行政程序的设计要有利于排除行政管理的障碍，保证行政目标的实现，如设立行政强制程序。

(四)行政相对人参与原则

相对人参与原则就是指行政机关在进行行政决策、制定规范性文件和实施其他行政行为时，在程序上要保障相对人的了解权和参与权得以实现。其具体内容如下：(1)行政机关行使职权的活动，包括制定法规、发布命令、实施其他行政行为，能公开的要尽量公开，以便为相对人所了解，除非是法律所不允许的。(2)行政机关行使职权，尤其是进行宏观决策时，要保证让相对人参与，为利害关系人举行听证，广泛听取各方面的意见、建议，并允许相对人对之提出反对意见。(3)行政机关在制定政策、进行行政立法或行政裁决时，要事先通知利害关系人，允许相对人查阅或复制公文案卷，以收集有关资料，维护自己的合法权益。事后要允许相对人向行政机关申述，通过行政复议等获得救济。

(五)公开原则

公开原则是指用以规范行政权的行政程序，除涉及国家机密、商业秘密或个人隐私外，应当一律向行政相对人和社会公开。行政相对人因此可以通过参与行政程序维护自己的合法权益;社会民众因此可以通过公开的行政程序，监督行政主体依法行使行政权力。

公开原则应当包括如下主要内容：

1.行使行政权的依据必须公开

如果行使行政权的依据是抽象的，必须事先以法定形式向社会公布;如果行使行政权的依据是具体的，必须在作出决定以前将该依据以法定形式告之相关的行政相对人。

2.行政信息公开

行政相对人了解、掌握行政信息，是其参与行政程序，维护自身合法权益的重要前提。因此，行政主体根据行政相对人的申请，应当及时、迅速地提供其所需要的行政信息，除非法律有不得公开的禁止性规定。

3.设立听证制度

即行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政相对人表达意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的一种法律制度。

4.行政决定公开

行政主体对行政相对人的合法权益作出有影响的决定，必须向行政相对人公开，从而使行政相对人不服决定时能及时行使行政救济权。

五、行政程序法的重要制度

(一)听证制度

听证制度是指行政机关在作出影响行政相对人权利义务的决定之前，应当听取当事人的陈述、申辩和质证，然后根据经双方质证、核实的材料作出行政决定的一种程序制度。它的适用范围广泛，无论是行政立法、行政执法还是行政司法活动，都可以采用听证制度。其目的在于让当事人了解决定所依据的事实和理由，实现为自己辩护的权利，以促进行政活动的公正性。

行政程序听证制度是行政程序法基本制度的核心。这是因为，行政程序的公开、公平与公正，构成行政程序法的生命源;没有公开、公平与公正，就没有行政程序法。而行政程序的公开、公平与公正并不仅仅是在于让行政相对人了解一个行为的结果，并要让行政相对人得到一个可以进行司法救济的法律途径。

在过去，我国的立法不重视听证程序的规范，1996年的《行政处罚法》对听证程序的规范开了先河，之后，各级部门以及各级政府纷纷制定行政法规、规章对听证程序进行规范，政府部门在作出有关相对人的重要利益的决策前召开听证会听取各个方面的意见已成趋势。

(二)回避制度

行政机关决定和处理其管辖范围内的各种事项或裁决相应争议，其工作人员如果与所决定处理的事项或裁决的争议有某种利害关系，应主动回避或应当事人的申请予以回避。这是各国普遍采用的一项法律原则，因为，这样可以确保行政行为形式上的公正性。我国《行政处罚法》第37条明确规定，在行政机关调查或者进行检查取证时，“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”

(三)审裁分离制度

审裁分离就是要将行政机关以及将行政机关内部的调查取证及控告的职能与裁判职能分开，将这两种职能分属于不同的机关或不同的机构、不同的工作人员掌握和行使。也就是说，负责调查取证和提起指控的机构或人员不能同时作出行政裁决，其裁决应该由相对独立的其他机构或工作人员来作出。这样做，是为了加强权力制约，防止行政机关及其工作人员以权谋私、滥用权力，侵犯行政相对人的权益，同时也有利于行政决定的公正、准确。在行政程序中，如果审查案件的人同时又具有对案件作裁决的权力，那么，行政相对人的合法权益就难以获得保障。因为，审查案件的人参与裁决案件，必然是以他调查和审查案件时所获得的证据为基础，这种先入为主的认识妨碍了他全面听取行政相对人提出的不同意见，也不可能以超然的法律的行为来行使对案件的裁决权。

(四)说明理由制度

说明理由制度是指行政机关在作出影响行政相对人权利义务的决定时，要说明作出该决定的事实根据和法律依据的制度。其作用主要在于：(1)促使行政机关对自己作出的决策做充分的考虑，使自己的决定有充分的根据;(2)使行政相对人对行政决定的内容有充分的了解，以便于其自觉履行;(3)有利于改善行政机关与行政相对人的关系，有利于保护行政相对人的合法权益，避免违法、不当的行政决定对其合法权益的侵害。

行政行为说明理由就其内容而言，可以分为合法性理由和正当性理由。前者用于说明行政行为合法性的依据，如事实材料、法律规范;后者则是用于说明行政机关正当行使自由裁量权的依据，如政策形势、公共利益等等。

(五)信息获取制度

所谓信息获取，是指行政机关应该通过各种方式和途径让行政相对人了解和知道有关行政活动的情况及有关信息资料。行政法规、规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事规则和手续等所有这些行政情报，凡是涉及行政相对人的权利义务的，只要不属于法律规定的保密范围，都应该依法向社会公开，任何公民、组织均有权依法查阅和复制。

信息获取制度，一方面体现了现代社会政府的服务职能，使行政相对人在信息的时代能充分享受政府在获取信息方面的优势和便捷;另一方面也是公民知政、参政的渠道，也使行政活动处在社会的监督之下。

(六)时效制度

效率性是行政活动区别于其他活动的重要特征之一。任何行政行为的作出必然要经过一定的时间，但时间应有一定的限制，并且与行政活动的特点和效率性相一致。时效制度就是指行政行为的全过程或各个阶段受到法定时间限制的程序制度。时效制度是行政程序效率原则的具体体现，为了保证行政活动的高效率，行政程序的各个环节应当有时间上的限制，如超过法定时限，就构成违法，要承担相应的法律后果。时效制度的设立有利于行政行为的迅速完成和行政目的的实现，也有利于及时排除障碍，稳定行政法律关系。此外，对保障行政相对人权利的及时实现以及合法权益的保护也是十分有益的。

(七)行政救济制度

在行政相对人不服行政机关作出的影响其自身权利义务的行政决定时，法律应当为其提供申请复议以获得救济的途径与机会，由上级行政机关或专门的行政机构对原行政决定进行重新审查，并作出相应的决定。