规范性公文

二、规范性公文

规范性公文包括条例、规定和办法三个主要文种。这类公文也有称法规性公文的，因为它们都是对事物作出规定或规范，是机关、团体、单位制定和发布的对某一事物(组织、工作、活动等)的规范和要求，在其法定作者的职权范围内具有法律效力，需要强制执行，属于法规或规章。由人大及其常委会制定的，称法规(有全国性法规和地方性法规之分);由国务院制定的，称行政法规;由国务院各部门和地方人民政府制定的，称规章。法规是根据宪法和法律制定的，规章是根据法律和法规制定的，即法规可为制定规章的依据。规章中不使用“条例”这一文种，而具体的规定、办法究竟是法规还是规章，是由其制发机关及制发依据决定的。法规性或者规范性是这类公文的共有特点。

(一)条例

“条例”是由领导机关制定或批准，规定某些事项或机关、团体的组织、职权等带有规章制度性质的文件。《中国共产党机关公文处理条例》中规定:“条例用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度。”条例作为一个正式文种，只有较高层次的权力机关(人大及其常委会)、国务院、党的各级领导机关规范事项和行为时使用，国务院各部门、地方人民政府、市以下人大及其常委会不使用这一文种。在实际工作中，“条例”这一文种的使用极不规范，滥用现象比较突出，如《╳╳出版社图书校对工作管理条例》(试行)、《╳省水陆运输管理条例》等本应以规章行文的却都用“条例”。前者应用“办法”，后者只有在省人大或其常委会制定或者批准时，才能用“条例”，而实际上它是省人民政府制定、颁布的。条例是最高层次的法规，制发权限有较严格的限制，应注意维护其严肃性。

条例对于事物的规定或规范比较全面而且系统。如《中华人民共和国科学技术进步奖励条例》(1993年6月30日国务院修订)，对奖励目的、奖励范围、奖励等级、受奖条件、审批程序、奖金发放等，都作了系统的规定。

同时，条例的表述是原则的、概括的。因其内容系统全面，对事物的规定就往往只能是原则性的，文字表述的概括性很强。这与条例的适用时间长也有密切关系。作为法规，条例必须相对稳定，不能朝立夕废，必须有较广的适用范围、较长的适用时间，这也决定了条例的规定不可能过于具体、细致。如《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》(国发〔1985〕19号)第六条:“城市维护建设税应当保证用于城市的公共事业和公共设施的维护建设，具体安排由地方人民政府确定。”就是比较典型的原则性规定，文字表述概括力强。

在规范性公文中，条例的法律约束力是最大的。

条例一般由标题、签署、正文三项组成。其中签署一项在随令颁布的条例中不标注，因为这项内容是在令文中明确的。

标题。条例的标题有两种形式，一种是“针对范围+事由+文种”，如《中华人民共和国种子管理条例》;另一种是“事由+文种”，如《森林防火条例》。要注意的是，公文标题中常用的介词“关于”(关于+事由)，在条例的标题中不用。另外，如对事物的规定不够成熟或有效期短，这类条例的标题中应有成熟语“暂行”或“试行”，修饰文种“条例”，如文例6-17。

签署。标题下括注发行机关和发布时间。需由领导机关批准发布的，应在发布日期前注明批准日期。无发文权的会议通过的条例，也应报请领导机关批准发布，并在批准日期前注明通过日期。一般顺序为:通过日期及会议、批准日期及机关、发布时间及发布机关。

正文。条例的正文跟其他规范性公文的正文结构形式相同，是典型的三分模式，即由总则、分则、附则三部分组成。至于正文中是否标明“总则”等字样，则依篇幅而定，但这三部分内容却是必须具备的。

总则也称原由项，是正文的开头，总管全局的部分。一般应包括:制定条例的目的、意义、根据、指导思想及条例涉及的对象、适用的范围等内容。常见形式是以“为了……特制定本条例”句式为第一条。

分则也称规范项，是正文的主体，对事物的所有规范项目都集中在这一部分表述。规范项应有正反两方面的内容，即正面阐述所作的规定或规范，反面说明违反规范怎么处理。我们常说的条例，条即正面阐述，例即反面列举。

附则也称补充说明项，是正文的最后部分，一般是写条例的实施要求、生效日期、解释与修改权属、本条例与有关文件的关系等方面的内容。

条例正文的三部分内容，常见的表述形式有条款式和章断条连式两种。条款式多用于层次内容不怎么复杂的条例，直接列条，条下可分款，是两级规范形式，如文例6-17。章断条连式多用于层次复杂、内容多、篇幅长的条例，通常是总则和附则各为一章(第一章和最后一章)，分则即规范项，按规范内容分为若干章。这种形式虽分章列条，但条的序码是连续的，规范级视内容而定，复杂的有章、条、款、项四级规范。如《股票发行与交易管理暂行条例》(1993年4月22日国务院发布)除第一章“总则”和第九章“附则”外，分则包括“股票的发行”、“股票的交易”、“上市公司的收购”、“保管、清算和过户”、“上市公司的信息披露”、“调查和处罚”、“争议的仲裁”等七章，正文共有84条。

【文例6-17】(原随令发布，标题下无签署项。有删节。原有附表，从略)

中华人民共和国消费税暂行条例

(1993年12月13日中华人民共和国国务院令第135号发布2008年11月5日国务院第34次常务会议修订通过)

第一条　在中华人民共和国境内生产、委托加工和进口本条例规定的消费品的单位和个人，以及国务院确定的销售本条例规定的消费品的其他单位和个人，为消费税的纳税人，应当依照本条例缴纳消费税。

第二条　消费税的税目、税率，依照本条例所附的《消费税税目税率表》执行。

消费税税目、税率的调整，由国务院决定。

第三条　纳税人兼营不同税率的应当缴纳消费税的消费品(以下简称应税消费品)，应当分别核算不同税率应税消费品的销售额、销售数量;未分别核算销售额、销售数量，或者将不同税率的应税消费品组成成套消费品销售的，从高适用税率。

……

第十条　纳税人应税消费品的计税价格明显偏低并无正当理由的，由主管税务机关核定其计税价格。

第十一条　对纳税人出口应税消费品，免征消费税;国务院另有规定的除外。出口应税消费品的免税办法，由国务院财政、税务主管部门规定。

第十二条　消费税由税务机关征收，进口的应税消费品的消费税由海关代征。

个人携带或者邮寄进境的应税消费品的消费税，连同关税一并计征。具体办法由国务院关税税则委员会会同有关部门制定。

第十三条　纳税人销售的应税消费品，以及自产自用的应税消费品，除国务院财政、税务主管部门另有规定外，应当向纳税人机构所在地或者居住地的主管税务机关申报纳税。

委托加工的应税消费品，除受托方为个人外，由受托方向机构所在地或者居住地的主管税务机关解缴消费税税款。

进口的应税消费品，应当向报关地海关申报纳税。

第十四条　消费税的纳税期限分别为1日、3日、5日、10日、15日、1个月或者1个季度。纳税人的具体纳税期限，由主管税务机关根据纳税人应纳税额的大小分别核定;不能按照固定期限纳税的，可以按次纳税。

纳税人以1个月或者1个季度为1个纳税期的，自期满之日起15日内申报纳税;以1日、3日、5日、10日或者15日为1个纳税期的，自期满之日起5日内预缴税款，于次月1日起15日内申报纳税并结清上月应纳税款。

第十五条　纳税人进口应税消费品，应当自海关填发海关进口消费税专用缴款书之日起15日内缴纳税款。

第十六条　消费税的征收管理，依照《中华人民共和国税收征收管理法》及本条例有关规定执行。

第十七条　本条例自2009年1月1日起施行。

文例6-17正文为条款式表述，其中第一条属于总则，第十七条属于附则，中间共十五条为分则。本例的总则不是常见的“为了……特制定本条例”为第一条，即没有说明制定条例的目的、意义、依据等，是因为“依法纳税”的目的及依据是不言自明的。一般情况下，条例的总则中应该明确作出规范的目的、意义及依据，有关管理工作的条例常重在制定目的和现实依据，实施法律或作为法律补充的条例常重在依据而略去制定目的。

(二)规定

规定“用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范”。规定没有制发权限限制，但它只用于规范“特定范围内的工作和事务”，而且重在“措施”(行为规范)。与条例比较，规定的内容，局部性特点比较明显。规定提供的是措施，比条例提供的“规章制度”要相对具体。也就是说，任何单位、部门为完成某项任务或开展、完成某方面工作而提出的要求和措施，都可以用“规定”行文。规定不像条例那样具有普遍性约束力，从法律约束力上说，规定小于条例。

规定是为规范工作和事务而制订的，规范的内容侧重于政策和管理两个方面。为实施法律和法规，贯彻落实政策而制定的规定，重在明确政策和法律界限;为加强管理而制定的规定，重在明确管理原则或原则性管理措施。规范性、政策性是这类公文的共同特点，规定自然也不例外。但规定的层次和约束范围不及条例，这从某些规定是为实施条例(法规)而制定的能更明显地反映出来。如各省几乎都有《╳╳省地名管理规定》，但无一例外都是为实施国务院《地名管理条例》而制定的。

规定的一般格式及写法如下:

规定的组成跟条例相同，也是标题、签署和正文三项。只是其中“签署”项的位置比较灵活，既可在标题下，也可在正文文尾右下。规定的标题形式也有完全式和省略式两种，要明确的是，规定的标题应有介词“关于”与事由组成介词结构。规定不太成熟或对工作、事务的规范有限时，标题中应在文种前加修饰语予以明确，即文种前加“暂行”、“试行”、“几项”、“若干”、“补充”、“有关”等，如《广东省关于引导外商投资的若干规定》。规定也可编发文字号直接行文。

规定的正文结构与条例相同，表述形式与条例一样。总则部分可列条，也可使用序言形式说明制定本规定的目的、必要性及依据等，如《国务院关于严禁淫秽物品的规定》，总则是序言式:“淫秽物品，毒害人们的思想，诱发犯罪，危害极大。为了维护广大人民特别是青少年的身心健康，维护社会治安，保证社会主义现代化建设的顺利进行，对各种淫秽物品必须严格查禁。为此，作如下规定。”分则一般包括原则性规范要求和具体约束性措施，前者为“规”，后者为“定”，表述时原则规范在前，如《国务院关于加强华侨、港澳台同胞捐赠进口物资管理的若干规定》的第一项至第三项规定为原则性规范。第四项至第八项规定结合了原则规范和具体措施的内容，但重在后者，第九项规定是典型的约束性措施。有时，规定的原则性规范与具体措施分别表述为条、款(同一条中)，条为原则，款为具体措施，但大部分规定，原则与措施还是分成了不同条款。

【文例6-18】(有删节)

价格违法行为行政处罚规定

(1999年7月10日国务院批准，1999年8月1日国家发展计划委员会发布，根据2006年2月21日《国务院关于修改〈价格违法行为行政处罚规定〉的决定》第一次修订，根据2008年1月13日《国务院关于修改〈价格违法行为行政处罚规定〉的决定》第二次修订。)

第一条　为了依法惩处价格违法行为，保护消费者和经营者的合法权益，根据《中华人民共和国价格法》(以下简称价格法)的有关规定，制定本规定。

第二条　县级以上各级人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查，并决定对价格违法行为的行政处罚。

第三条　价格违法行为的行政处罚由价格违法行为发生地的地方人民政府价格主管部门决定;国务院价格主管部门规定由其上级价格主管部门决定的，从其规定。

第四条　经营者违反价格法第十四条的规定，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款;没有违法所得的，处10万元以上100万元以下的罚款;情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照:

(一)相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益的;

(二)除依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外，为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格倾销，扰乱正常的生产经营秩序，损害国家利益或者其他经营者的合法权益的;

(三)提供相同商品或者服务，对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视的。

行业协会组织本行业的经营者相互串通，操纵市场价格的，对经营者依照前款的规定处罚;对行业协会可以处50万元以下的罚款，情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。

第五条　经营者违反价格法第十四条的规定，捏造、散布涨价信息，恶意囤积以及利用其他手段哄抬价格，推动商品价格过高上涨的，或者利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款;没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款;情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。

行业协会有前款规定的违法行为的，可以处50万元以下的罚款;情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。

第六条　经营者违反价格法第十四条的规定，采取抬高等级或者压低等级等手段销售、收购商品或者提供服务，变相提高或者压低价格的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款;没有违法所得的，处2万元以上20万元以下的罚款;情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。

第七条　经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款;没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款;情节严重的，责令停业整顿:

……

第二十条　价格执法人员泄露国家秘密、经营者的商业秘密或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第二十一条　本规定自公布之日起施行。

【文例6-19】

国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定

(1989年1月3日国务院第二十一次常务会议通过，1989年2月20日国务院令第二十八号发布，根据1993年11月29日国务院《关于修改〈国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定〉的决定》修订，1993年11月29日国务院令第一百三十二号发布。)

第一条　为确定国内航空运输承运人对旅客身体损害应当承担的民事责任，制定本规定。

第二条　本规定适用于国内航空旅客运输中发生的旅客身体损害赔偿。

前款所称国内航空运输，是指根据航空旅客运输合同，运输的始发地、约定经停地和目的地都在中华人民共和国领域内的航空旅客运输。

第三条　旅客在航空器内或上下航空器过程中死亡或受伤，承运人应当承担赔偿责任。

第四条　承运人如能证明旅客死亡或受伤是不可抗力或旅客本人健康状况造成的，不承担赔偿责任。

第五条　承运人如能证明旅客死亡或受伤是由旅客本人过失或故意行为造成的，可以减轻或免除其赔偿责任。

第六条　承运人按照本规定应当承担赔偿责任的，对每名旅客的最高赔偿金额为人民币七万元。

第七条　旅客可以自行决定向保险公司投保航空运输人身意外伤害险。此项保险金额的给付，不得免除或减少承运人应当承担的赔偿金额。

第八条　向外国人、华侨、港澳同胞和台湾同胞给付的赔偿金，可以兑换成该外国或地区的货币，其汇率按赔偿金给付之日中华人民共和国国家外汇管理部门公布的外汇牌价确定。

第九条　旅客或其继承人与承运人对损害赔偿发生争议，可以向人民法院起诉。

第十条　本规定由中国民用航空局负责解释。

第十一条　本规定自1989年5月1日起施行，1951年4月24日政务院财政经济委员会发布的《飞机旅客意外伤害强制保险条例》同时废止。

(三)办法

“办法”不是正式公文文种，但实际工作中广泛应用。办法是用来对某项工作作比较具体规范的公文，跟规定一样没有制发权限限制，各机关、单位、部门均可用它来规范工作和行为、加强管理、实施政策和法律。全国人大及其常委会制定或批准颁发的办法属于法规(全国性或地方性法规);国务院制订或批准颁发的办法是行政法规;国务院各部门及地方人民政府制定的办法属规章。

办法是具有规范性、法规性的公文，在法定作者的职权范围具有权威性约束力。它侧重于规范具体某项工作的措施和做法，表述具体而且详尽，约束的范围和约束力都较条例、规定小。实际工作中，办法的制发分这样两种情况:一是根据宪法、法律法规(条例、规定)制发，二是为规范某一工作而制发。前者如《取水许可制度实施办法》是根据《中华人民共和国水法》制定的，《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》是根据《中华人民共和国学位条例》制定的;后者如《╳╳厂临时工管理办法》、《╳╳省退役运动员安置办法》、《╳╳出版社图书校对管理暂行办法》等。

办法的一般格式及写法，与条例、规定等一致。要明确的是，办法的标题形式与条例相同，不用介词“关于”，这与规定的标题有区别。单位内部用于规范具体工作的办法，多编发文字号直接行文或以“通知”印发。办法的正文结构形式及表述方式与条例、规定相同，但内容侧重措施、做法，要求更具体，表述更详尽。办法正文后有落款的形式比较常见。

【文例6-20】(原随国务院令颁发，标题下无签署，有删节)

取水许可制度实施办法

(1993年6月11日国务院第五次常务会议通过，1993年8月1日国务院令119号颁发)

第一条　为加强水资源管理，节约用水，促进水资源合理开发利用，根据《中华人民共和国水法》，制定本办法。

第二条　本办法所称取水，是指利用水工程或者机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水。一切取水单位和个人，除本办法第三条、第四条规定的情形外，都应当依据本办法申请取水许可证，并依据规定取水。

前款所称水工程包括闸(不合船闸)、坝、跨河流的引水式水电站、渠道、人工河道、虹吸管等取水、引水工程。

取用自来水厂等供水工程的水，不适应本办法。

第三条　下列少量取水不需要申请取水许可证:

(一)为家庭生活、畜禽饮用取水的;

(二)为农业灌溉少量取水的;

(三)用人力、畜力或者其他方法少量取水的。

第四条　下列取水免予申请取水许可证:

(一)为农业抗旱应急必须取水的;

(二)为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须取水的;

(三)为防御和消除对公共安全或者公共利益的危害必须取水的。

……

第二十一条　有下列情形之一的，水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门根据本部门的权限，经县级以上人民政府批准，可以对取水许可证持有人(以下简称持证人)的取水量予以核减或者限制。

……

第三十六条　省、自治区、直辖市人民政府可以根据本办法制定实施细则。

第三十七条　本办法由行政主管部门负责解释。

第三十八条　本办法自一九九三年九月一日起施行。

(四)规范性公文的写作要求及文种区别

条例、规定、办法三个文种尽管在文种性质和功能、一般格式和正文结构、正文内容及表述形式、撰制程序等多方面都大致相同或相近，但也有着诸多的区别。简单地说，三个文种的区别主要表现在三个方面。首先是内容上的区别，条例的内容全面而系统，规定的内容局部性特点明显，而办法的内容具体。其次是表述上的区别，条例的表述原则而概括，办法的表述具体而详尽，而规定则介乎两者之间。再次是法律约束力的区别，条例的约束力最大，规定次之，办法则又次之。如果细究起来，三者之间的区别还有很多。如虽然三者都要经过起草、修改、送审、审批、公布这一制定程序，但条例制发程序要求更为严格，没有发文权的会议通过以后还必须报领导机关批准，且大多以“令”公布。而办法则灵活得多，除较高层次领导机关制定办法的程序要求与条例一样严格以外，单位内部行文的办法通常是研究决定，并非一定要会议通过;而且公布办法以“通知”印发即可，还可以编发文字号直接行文。规定的制发程序不如条例严格，也不如办法灵活。再如，三者虽然都是对事物作出规范，是“行为准则”，但条例是对事物作原则性规范，办法侧重于规范具体措施、做法和要求，规定却重在规范政策界限和管理原则。通俗地说，条例通常是明确思想意识、明确认识;规定是明确具体界限和原则;办法则是明确具体做法。实际工作中，对同一事物先以“条例”明确认识，再以“规定”明确界限和原则，最后以“办法”规定具体做法和要求，这种行文现象较常见(较多情形是越过“规定”，根据“条例”直接制定“办法”)，能很好地说明这一点。再如，贯彻执行的灵活性方面也有区别，条例是统一思想、统一认识的，不能灵活处理(根据条例制订规定或办法，是落实条例中的思想或认识，即认识是不变的);规定是统一规范政策界限、管理原则，执行起来比条例灵活，可以在不超越界限或不违背原则的前提下灵活执行;办法主要提供具体措施、做法，是要求结合实际灵活执行，实际情形的复杂性决定了执行“办法”的灵活性。另外，条例是法规，规定和办法则既可以是法规也可以是规章，这一点上也有区别。

作为规范性公文，条例、规定、办法在写作上有着共同的要求。

首先应该注意，规范性或法规性公文的内容要合法、正确、完备。合法是指作为法规它们应符合宪法和法律的精神，作为规章它们应符合法律和法规的精神，即低层次的规范应符合高层次规范的精神。正确是指内容必须符合党和国家的方针政策，同时要符合客观实际，即作规范时既不能脱离大政方针也不能离开实际。完全是指必须具备的内容要素不能遗漏，即总则、分则、细则应该具备各自的内容项。

其次应该注意，规范性公文的正文结构要严谨，条理要清晰。严谨是要求准确反映出正文内容的内在联系，以主次、总分、递进、正反等关系安排条款的先后次序，做到条理分明前后连贯。还应该注意条款的完整和相对独立，一个条款表达一个完整的内容，避免条款内容的交叉和互含现象。同时，条款的序码标注应纲目清楚，严格依照层次序号顺序“一”、“(一)”、“1.”、“(1)”标识内容项的层次。这个顺序，不属于四级规范时不要求全备，可跳跃，但不可颠倒，即第一条第一款的标识“一”和“(一)”，也可标为“一”、“1.”的序码，但不能颠倒为“1.”、“一”等形式。

语言的准确和简洁，也是规范性公文写作的共同要求。本来秘书写作的各种文体，都要求语言简洁准确，规范性公文在这方面的要求更突出、严格。这一点请结合前面提供的文例认真体会。

当然，条例、规定、办法的写作要求，具体到每一个文种还是各有侧重的。比如正文表述，都要求具有条理性、逻辑性和严密性，但具体到每个文种，正如介绍文种区别时提到的，各有自己的要求。条例要求表述原则、概括，办法要求表述具体、详尽，规定介乎两者之间。如文例6-21的第三条和第四条，每条下各有三款，如换成条例的表述，则可能是“少量或必须的取水，不需要或可免予申请取水许可证”这样一个原则性的、概括性的条文。而换成规定，则可能是将少量取水和必须取水的几种情况概括起来表述，也不会像原文那样表述得具体、详尽。

另外，条例、规定的写作侧重政策性，政策和法律依据要具体明确并阐述政策和原则，说理的成分重。而办法虽也必须依据并体现政策和法规，但更强调可操作性，不要求论理，直接对事物作出规范即可。虽然这三种公文对事物的规范都要注意必要性、可能性和现实可行性，但条例和规定重在提供精神和原则，规范项与客观实际的结合远不如办法具体。也就是说，办法的条款规范，其现实可行性要具体得多。这就要求，办法的拟定、制发和写作，要充分而具体地考虑现实实际，其针对性更具体。