行政公文的作用

第二节　行政公文的作用

行政公文在公务活动中具有极其重要的作用。它是传达和贯彻党和国家的方针政策、实现单位管理职能、上传下达、联系各方的工具。其作用主要有：规范和约束作用、领导和指导作用、沟通和合作作用、宣传和教育作用、依据和凭证作用、档案和史料作用等六个方面。

一、规范和约束作用

行政公文，尤其是法规性公文，其规范和约束作用是十分明显的。公文虽然不同于法律、法令，但都是宪法和法律在特定范围内的延伸和补充，是重要的行为规范，是一定范围内的单位和人员行为的规范和准则。法规性公文一经制定和公布生效，就必须坚决执行和遵循。因为国家以强制力保证了它的权威，在没有修改和宣布作废之前，始终是有效的，在它有效的时间和范围内，任何单位和个人都不得违反；如有违反，就要受到处分，严重者要被追究法律责任。

二、领导和指导作用

日常公务活动中，公文是上级机关对下级机关实行领导和指导的重要工具。上级机关通过下发公文对下级机关传达批示、安排计划、布置任务，要求下级贯彻执行，这就是一种领导作用；对下级机关的请示给予批复，对下级机关出现的偏差进行纠正或提出原则性要求，这就是一种指导作用。这种具有领导和指导作用的公文，多数是指上级机关对下级机关的行文，即下行文。这些行文有的是带有法规性的文件，它要求下级机关按照条文不折不扣地执行，所以，它具有领导作用。但更多的公文则是布置任务，安排工作，对某项工作提出具体要求。这类公文，虽然不是法规，但对于下级工作具有法规性质，对这类公文，下级机关也要认真执行，但要结合本地区、本系统的实际情况办理，不宜照抄照转。有的上级机关发布的公文，就明确提出，可以参照执行。所以，从这个角度看，公文又有指导作用。

三、沟通和合作作用

行政公文是沟通上下左右机关之间联系的纽带和桥梁。通过公文，党和政府的各项方针政策能够及时传达到全国各地及人民群众中去，做到上情下达；同时，各下级机关也可以通过公文，如请示、报告等形式，把工作中的问题和情况及时反映到上级机关，以便得到答复和解决，做到下情上达。公文的这种上情下达和下情上达的效能就是公文的沟通作用。通过公文，没有隶属关系的不同系统或平行的同级机关之间也可联系工作、协商处理问题、相互知照情况。不相隶属的有关机关或单位可通过函、介绍信联系工作或协商处理问题，这就是公文的合作作用。不相隶属的有关机关或单位也可通过通知、通告、通报、公告等形式相互知照情况，这既是公文的沟通作用，也是公文的合作作用。

四、宣传和教育作用

党和国家的方针政策一般是以公文的形式发出的，它不仅是工作的重要依据，也是宣传教育的良好教材。运用这种公文形式向人民群众宣传党和国家的方针政策，具有很强的说服力和感召力，从而达到统一思想、提高认识、调动人民群众的工作积极性和自觉性的目的；这种公文形式也是人民群众学习、了解和掌握国家大政方针的权威渠道，从而知道可以做什么或不可以做什么，达到令行禁止的目的。公文的这种宣传教育作用，通过多种下行文得到体现，如命令、批示、通知、决定、决议等。它们中有的本身就是方针政策，有的是行政法规，有的又是布置的重要工作任务。

五、依据和凭证作用

任何公文都反映了制发机关的意图，具有法定的效力，而收文机关依此作为贯彻执行或处理问题的依据，处理完毕后也就成为机关进行这项工作活动的历史记录，因而又具有凭证的作用。公文是制发机关行使职权的真实反映，上级机关所发的公文，不管是传达方针政策的决定、决议，还是发布法令、法规的条例、规定，或是指导工作的意见、批复，下级机关都必须以此为依据开展工作；下级机关所发的公文，如报告、请示等，上级机关也必须给予处理回复；平级或不相隶属的机关之间也依据来文一方的公函处理和答复问题。公文中所反映的问题或矛盾处理完成之后，相关公文就成为有关机关工作成效的真实见证。可见，公文既起到依据作用，也起到凭证作用。

六、档案和史料作用

公文的规范和约束作用、领导和指导作用、沟通和合作作用、宣传和教育作用、依据和凭证作用等五个方面的作用，可以概括为公文的现实执行效用。公文除了它的现实执行效用之外，还具有档案和史料的作用。公文是党政机关、社会团体和企事业单位公务活动的历史记录。一方面，它记录了党和国家的各个历史时期的政治、经济、军事、文化、体育、科技等方面的真实情况；另一方面，它又记录了各地区、各行业、各单位的真实工作情况，反映了真实的社会面貌。当它失去了现实执行效用后，经过整理、立卷，归入档案，就成为有价值的档案材料，是历史发展的真实记录，具有可供查考的重要价值。例如，政府制定一项新的政策，为保持政策的连续性，就需要参考过去的有关公文；史学专家撰写某一地区的地方志，手中就需要掌握许多档案材料。这时，公文的档案和史料作用就显示出来了。