西方新闻发言人制度的运作机制

第二节　西方新闻发言人制度的运作机制

在西方国家，新闻发言人的设立较早，形成制度的进程也是相对较快。目前学界比较公认的世界上最早设立发言人的国家是美国。20世纪50年代，美国在白宫设立新闻办公室和发言人，此后，各国政府也纷纷效仿，树立自己对内对外的形象。

以美国为例。据资料显示，白宫新闻发言人的起源要比白宫定期新闻发布会早一些。它诞生于19世纪中期政治改革、经济增长、传媒大众化的年代。他们最初以总统私人秘书的身份出现，可以称之为总统新闻发言人。安德鲁·杰克逊是最早聘用新闻发言人的总统。后面几位总统的新闻发言人也都以私人秘书身份出现，不属于政府系统，政府并不提供资助。所以，并不能称之为白宫新闻发言人。直到1897年，麦金利总统上台，他的6名助理才开始领取政府薪水，其中包括负责新闻宣传的科特柳。1900年，为了应付每天充斥在白宫大门和周围街道的众多记者，麦金利总统专门任命了一位助手每天向守候在白宫外面的记者做一次简报。这便是最初的白宫新闻发言人。威廉·霍华德·塔夫脱是第一个安排每周两次定期新闻发布会的总统。从此，虽然有反复，但定期的新闻发布会还是坚持下来，白宫的新闻发言人制度也相对固定，发展至今，白宫新闻发言人成为总统的代言人，也成为美国政府的喉舌。

一、美国新闻发言人制度的发展与运作方式

新闻发言人成为一种制度普遍在美国各地建立起来，除了政府对新闻传播控制的需要外，还得益于两个因素的影响。在一个民主社会，新闻发布可以协助促进提高社会参与的普及化，传播特定的理念，为民主社会中不同群体、民主社团、利益团体等提供传播观点的舞台。在一定程度上说，新闻发布的形式和内容都依赖于政府等利益主体的目标取向，新闻发布决不是偶然的或者是无意识的行为。它通常具有由一个国家、政党、民主社团、利益团体特定的制度所设定和规范，是他们传播自身理念的工具。在这个过程中，新闻发布的传播媒介和工具，不仅包括文字语言符号，也包括非文字语言符号，如照片、图片、说话的姿态、面部表情等无声的语言。

现在我们经常可以从电视上看到，某个部门或者单位的新闻发言人坐在了记者招待会的讲台上，台下是数十甚至上百家中外媒体的记者。在新闻发布过程中，新闻发言人说得很少，而是将更多的时间留给了记者提问。许多成功的新闻发言人丰富的专业知识、坦诚的态度、得体的谈吐给人们留下了深刻的印象。

1.美国新闻发言人制度的确定

首先，现代公共关系理论的应用从企业界向政府部门渗透，从而催生了政府发言人制度的确立。19世纪末20世纪初，为了改善与新闻媒介以及公众的关系，美国工商界广泛地开展公共关系活动。新闻发言人和记者招待会是其中的重要组成部分，取得了良好的沟通效果。现代西方政府的行政事务日趋复杂，很难在一切问题上获得公众的赞同，常常会受到来自各个方面的指责。在这种情况下，把政府的职能活动视为公共关系活动，有效地开展这种活动，树立良好的公众形象，就能赢得公众的舆论支持。政府的公共关系活动必须包含公共信息的传播活动，因此新闻发布制度作为政府公共关系框架的一个组成部分，致力于向媒体和公民及时提供信息。在公众中努力塑造良好的形象，获取公众的参与和支持，就成为现代高效政府施政的重要方式。据美国全国政府传播者协会估计，在美国各级政府中大约有4万名政府传播者。^[4]

其次，新闻媒介积极争取知情权的斗争，也促使了美国新闻发布制度的建立。美国报纸主编协会、美联社编辑主任协会、广播电视新闻部主任协会和职业新闻工作者协会，在20世纪40年代末共同开展了争取信息自由和公开记录的运动。通过不懈的努力，《信息自由法》在1966年颁布，它要求每个联邦机构公布详细规章，保证公共信息的自由流通。规定对拒绝提供情况的机构进行司法审查，对任意拒绝提供消息的官员实行罚款等手段，杜绝来自官方机构的拖延和阻挠。另外，《阳光下的政府法》（即“阳光普照法案”）规定，五十多个拥有两个或两个以上成员的联邦部门举行会议要公开。到了1970年，除了5个州，其余都立法规定要公开涉及公共事务的记录和会议。^[5]各级地方政府为了履行这两个法案的责任，不得不指定专人对新闻界获取信息和参加会议的要求做出及时而恰当的反应。

从这个角度上说，新闻发言人往往作为调解人，调停政府机构想要在相对保密环境下进行工作的要求与新闻记者要求充分披露政府信息之间的冲突。从西方国家的实践来看，新闻发布制度就是一种有限的信息源，作为一种润滑剂，协调政府和媒体以及公众之间的关系。同时，在此基础上隐蔽地引导舆论。

2.美国新闻发言人制度的运作方式

在美国，上至总统、下至各联邦政府机构发言人，可以说是全美最新社会经济状况相关报道的最主要的消息来源。就拿总统来说，罗斯福在任12年间，一共会见记者998次，平均每年83次；杜鲁门的记者招待会平均每年42次；艾森豪威尔年平均24次；肯尼迪担任总统的三年之间，年平均举办记者招待会22次，他还将总统的电视记者会带入了“实况转播”的时代。尼克松上台之后对白宫的传播架构进行了改革，除了重组沿用已久的新闻办公室，还增设了新的传播办公室。传播办公室的主要任务是协调与总统宣传有关的媒体关系。新闻办公室的负责人是新闻秘书，外加3名副秘书、1名传播办公室主任和1名副主任。福特执政期间，机构开始膨胀：除了新闻秘书，还有两名副手、7名助理、1名专职对外联络的总统助理和1名副助理。卡特上台后，膨胀的势头仍然不减：新闻秘书手下有13名负责白宫新闻事务的助手。如今，白宫25个办公室各司其职，另外还有专门负责战略策划和新闻的部门，每个部门都有自己的新闻官。

从传播学角度看，新闻发布制度是通过议程设置对舆论进行控制。议程设置理论是上个世纪70年代在美国风行起来的一种有关大众传播效果的假说。其主要含义是：大众媒介注意某些问题、忽略另一些问题的做法本身可以影响公众舆论，人们将倾向于了解大众媒介注意的那些问题，并采用大众媒介为各种问题所确定的先后顺序来安排自己对于这些问题的关注程度。随着研究的深入，传播学者发现议程设置过程并非如此简单，传媒议程背后存在着政治、经济、文化等多种力量博弈的关系。正如传播学者罗杰斯教授所划分的，这一过程包含三个环节，即：传媒议程的设定、公众议程的设定、政策议程的设定。^[6]

在社会生活中，这三个环节相互联系，相互作用。新闻发布制度体现了政府或政治家从自身的立场出发，根据国家的需要、公众的需要以及政治运作过程的需要，设定政策议程。以此影响媒体议程，进而设定公众的议程，其中更多地表现了政策议程对传媒议程和公众议程的引导。

新闻发言人制度建立以后，美国政府开始了积极的“说话”，成为积极的消息来源。政府认识到，消息来源不仅描述新闻事件的发生，更可透过对新闻事件的诠释与评论，而与新闻记者同为新闻事件的塑造者。

二、白宫之嘴：白宫新闻发言人

在美国，有这么一个人——总统可以不见记者，但他必须每天都与记者唇枪舌战；总统可以自由表达自己的观点，但他不能在记者面前说错半个字。这个人，就是有“白宫之嘴”之称的白宫新闻发言人。

白宫新闻发言人的工作被大家认为是除了总统外最繁重的，可以说是担任着白宫第二棘手工作的人。白宫新闻发言人在白宫的职务是“新闻秘书”，地位不低于一名部长或总统助理。白宫新闻发言人的办公室在白宫西翼，距离总统的椭圆形办公室仅几步之遥。发言人可以列席许多重要会议，并经常与总统商量重大问题如何表态。他还是总统新闻班子的头儿，负责各种新闻策划。凡是总统出访，白宫发言人是一定要带在身边的。他们每天上午和记者们有一个15分钟的非正式见面会，下午有一个正式的新闻发布会。每天还要参加很多会议，听取并消化总统的讲话，然后再查资料进行相应的准备，并随时根据总统的日程调整自己的时间。小布什总统第一任新闻发言人弗莱舍，工作强度非常之大。他相继经历了2000年异常激烈的总统选举、两次重新计票、“9.11”事件、安然公司破产丑闻、炭疽邮件事件、阿富汗及伊拉克战争等，一直如履薄冰，紧张程度可想而知。为了做好发言人的工作，弗莱舍每天5点就要起床，首先看当天报纸和其他媒体的报道，设想记者可能提出的问题。有人说，他的每个工作日都像马拉松一样漫长。弗莱舍曾坦言，“9.11”事件、阿富汗和伊拉克战争等接连发生的重大事件给他造成的巨大工作压力是促使他辞职的原因。

可以说，政府发言人肩负着新闻人和政府人的双重责任。总统需要的是忠诚、自律，既能保守秘密，又善于应付难题的人。面对新闻界，政府的信誉是最重要的问题。对于一个新闻发言人来说，最重要的就是在代表政府说话时要有信心，有洞察力。只有这样才能赢得尊敬，值得信赖。而且，新闻发言人应该是一个有影响力的人，他能坦率、冷静、专业而又客观地处理备受争议的事情，创造宽松的气氛，在危急关头，具有化干戈为玉帛的能力。

对于新闻发言人来说，如果失去了信誉，就失去了一切。罗纳德·泽格勒就是一例。泽格勒29岁时担任了尼克松总统的新闻发言人，对于美国媒体来说，他就是水门丑闻的代言人。在收回尼克松政府的某个立场时，泽格勒说现在的声明是“有效的”，当一位记者穷追不舍问他以前的声明是否为“无效”时，泽格勒说“是”。泽格勒一直坚称他没有对美国媒体知情不报。他说：“如果我的回答听起来让人糊涂，那是因为这些话就是让人糊涂的，当时的情况是让人糊涂的。而我没有权利做那个将事情讲清楚的人。”

美国的政府新闻发言人基本上都具有新闻专业背景，理解新闻工作。他们了解新闻，知道记者需要什么。艾森豪威尔的新闻秘书吉姆·海格蒂曾当过《纽约时报》的政治记者。小布什总统的第一任新闻发言人弗莱舍多年从事发言人工作，深谙新闻之道。布什正式就任总统后，严禁幕僚们事先向媒体透露他计划要做的事情，因为他相信“政府五级论”，他是第一级，切尼是第二级，内阁成员是第三级。布什坚决反对第四级和第五级官员对媒体信口开河。但弗莱舍认为，这样做效果并不好，因为“如果通过我告诉记者，总统将要做什么，这一消息会在第二天上报纸的头条；如果总统直接对记者说他要干什么，编辑们会认为总统的话没有新闻价值。”事后，布什总统也不得不同意了弗莱舍的看法：“我过去认为，有时候突然宣布我要干什么，对媒体的冲击力会大一些，但阿里让我相信，如果把我要做的事提前告诉记者们，效果反而会更好。这真的很奇妙，如果不是这方面的行家，是不会发现这一现象的。”

白宫的新闻发言人都具有良好的政治学修养，丰富的政府工作经验。很多新闻秘书都曾为参议员、总统候选人工作过多年，熟悉政府的运作，具备良好的政治学修养。卡特总统的新闻秘书乔迪·鲍威尔曾在埃墨里大学学习政治学。里根的新闻秘书马林·菲茨沃特有二十多年为政府服务的经验。另一位新闻秘书斯皮克斯先后为尼克松、福特和里根三位总统工作了近九年时间。克林顿总统的传播办公室主任大卫·格根为三届政府服务过。小布什总统首任新闻发言人弗莱舍过去21年一直在做共和党人的发言人。接替他的斯科特·麦克莱伦，出身于声名显赫的政治家庭，早在1994年布什担任得州州长时，麦克莱伦就是州长新闻办公室副主任，布什参加总统竞选时是其随行新闻秘书。

三、美国政府的新闻发布制度：日常与特殊时期

美国的新闻发布制度对美国政府有三大作用：一是利用新闻发布会宣传政府的大政方针，对国内外发生的重大事件做出反应；二是通过新闻发布会，了解舆论民情；三是昭示美国式的民主和新闻自由。^[7]

在美国，各级政府从法律上没有能力控制新闻报道，媒体重大报道出现失误，记者可以不承担责任。所以一旦发生什么事，记者为了抢新闻，有时并没做深入的调查和核实就进行公开报道。有时甚至会出现大量的角度不同、立场各异、互相矛盾的报道，这不仅使公众难辨真伪，往往也给政府工作带来被动。美国政府官员已经认识到这种弊端，越来越以一种积极的公关策略和态度，采取各种对策积极与媒体合作、主动引导新闻舆论。通过引导控制舆论，管理新闻，让新闻为我所用。美国白宫颁布每项政策，总统要花一半时间通过新闻媒体传播。美国人毫不讳言，白宫的日常新闻操作就是引导舆论。每天早晨新闻秘书同白宫官员围绕头天或当天的美国新闻进行讨论，他们讨论希望新闻朝哪个方向发展，白宫的立场是什么，然后得出统一意见后，通知政府新闻机构，向白宫新闻团谈观点。新闻团有两百多名记者。这些人根据白宫的观点采取各自的立场去报道。克林顿的新闻秘书认为这是成功的做法，他表示，四次中有一次能找到我们想要的新闻，有两次反映了我们的观点，但有一次新闻界不听我们的想法。

此外，在应对危机时，美国政府越来越清楚地认识到，与媒体合作、控制新闻发布是处理危机的重要任务。记者都有倾向性。他们认为哪些信息可靠，哪些不可靠。如果政府没有可靠的信息来源，记者就会通过其他途径获得信息加以报道，这些信息可能失实或道听途说，难免会造成受众的思想混乱。美国政府会尽快组织新闻发布会或者通过其他途径尽快让记者听到政府的声音。美国新闻发言人认为，取得媒体对政府的信任不是把所知道的所有问题都告诉记者。核心的原则是根据政府的需要告诉记者，这样的信息要准确、详细，因为没有可信度的新闻，会失去公众的信任。比如在2001年美国出现炭疽病危机时，为应付媒体和其他方面潮水般的询问，邮政服务的公关部门组建了一个通讯指挥中心，其30部电话和15台电脑每周7天、每天24小时工作。他们与哥伦比亚特区的媒体公司每天举行远程会议，会议通话结束后，美国邮政服务的发言人立刻就出现在镜头上发布最新消息。这样做的目的是以主流的信息引导舆论，安抚民众，争取可信度，以正视听。

以战争时期的西方国家新闻发布为例。在美国新闻管制条例上写道：“在未来的战场上，军队必须战胜两个敌人，一个是军事战场上的敌人，一个是舆论战场上的敌人。”明确地把宣传、把舆论阵地当作一个重要的战场。

例：在伊拉克战争期间，美国《华盛顿邮报》曾批评美军新闻发言人布鲁克斯对战争之初美军遇到的失利和损失，对伊拉克平民的伤亡人数绝口不提。有记者抱怨说，每天等在这个价值数百万美元的新闻中心里毫无价值。其实，布鲁克斯心里很清楚，如果光替伊拉克人说话，那他岂不成了萨达姆的新闻发言人了。在站稳政治立场这一点上，作为军人的他是绝不含糊的。

另外，根据白宫、国家安全会议、国务院及国防部发言人共同拟制的计划，他们在对伊战争中每一天的新闻发布是这样安排的：黎明时分，白宫发言人向电视网和通讯社发布新闻；上午，在卡塔尔的中央司令部举行新闻发布会，以满足美国午间新闻的需要；美国晚间电视新闻和欧洲的夜间新闻，由国防部下午的新闻发布会提供。此外，“美国之音”和阿拉伯广播电台——共同电台负责将美国的信息传送到中东和海湾地区；国家安全顾问对指定的报纸和通讯社记者团作背景介绍。夜间，白宫全球通信室通过电子邮件将全天新闻传给各政府办公室和世界各地美国使领馆，供他们发布时使用。这种充分的信息供给，使得国内外媒体不由自主地大量采用官方发布的新闻。他们管控新闻的目的也就达到了，掌握话语权的愿望也就实现了。

目前，在传统大众传媒报纸、广播、电视不断发展的同时，电子技术、网络技术为传播提供了新的手段和渠道。因此，战争时期的新闻发布影响力更大，程度更深。在2003年美伊战争的传播过程中，美国官方使媒体成为宣传战的工具：

一是严格管制新闻。美英对记者在战地采访作出了严格限制，发布新闻主要依赖随军记者，发布于CNN等几家媒体。尽管美国媒体拥有先进的传播手段，但是美国公众从电视里看到的关于伊拉克战争的报道是“片面的并经过精心安排的”。对于不利于他们的媒体，美军当局会采取各种手段，限制他们进行战区采访，甚至直接扣押或驱逐记者。

二是制造宣传案例。战前为了减少国际舆论的压力，美国利用各种媒体进行了一年半的“倒萨”宣传。美国政要和新闻发言人频频出现在新闻发布会上，阐述政府的立场，唤起民众的赞同。战争期间，通过电视媒体大量转播联军在战场上节节推进的画面，并大肆渲染高技术武器的巨大打击威力，以此对伊军进行震慑，使之丧失斗志。