集权主义控制大众传媒的主要方法

二、集权主义控制大众传媒的主要方法

1.特许制（出版业公会制）

16世纪，随着文艺复兴运动的不断深入和启蒙运动的蓬勃兴起，各种手抄新闻开始在英国贵族中广为流传，在带给贵族们从未有过的兴奋体验的同时，也使中央政府隐约感到这些信息对王权构成某种威胁。于是，英国都铎王朝决定只给予那些经过选择的驯顺的人以独占经营的专利权，只要他们不危害国家安全，他们就可以从这种独占事业中谋取利润。伊丽莎白一世也认为这是把王室利益同印刷商和通俗文艺出版人的利益统一起来的最经济的方法。为此，英国皇室还特地成立了专门用来审理非法从事印刷活动的皇家法庭，并颁发了星法院令，规定除伦敦和牛津、剑桥外，其他任何地方不得拥有印刷设备，伦敦各印刷所只允许招收不超过2名学徒，牛津和剑桥则只允许招收1名学徒。在同一时期，欧洲大陆上许多国家的政府也是用一种严格监督的制度来管制媒体，当然这种制度需要通过官方机构来执行。事实上，17、18世纪，面对着来自领土内外的无数消息和意见，不少集权主义政府采取了积极参加公众通讯事业的政策。代表政府的官方报刊，在大多数西方国家内创办起来。它们声称要把政府活动的真相告诉给人民大众，而把那些来自政府控制以外的通讯工具的误解加以纠正。在西方许多国家内，私营报刊与官方报刊长期并存。不过，实际上在许多方面官方报刊竞争不过私营报刊。

西方私营媒体的迅速发展，事实上与国家强力推行的特许制密切相关。在数百年的历史进程中，西方国家试验了许多种方法来控制大众传播工具，而且各有不同程度的成功。但是可以说，没有一种控制的方法能长期行之有效。最早的一个保证公众通讯工具拥护政府政策的方法，就是前面已经提到过的，授给那些经过选择的人以经营印刷的特许权（或专利权）。在英国，这个方法不久就发展成为一个周密的印刷业管理制度。驯顺的印刷商被授予出版各种书籍的专利权，例如法律、教科书、宗教、历史、戏剧及其他书籍。有关国家事务的材料的印刷者，必须经过慎重的选择。最早的报刊问世时，也是授予个别的人以专利权。这些人为了报答这种独占的报道新闻的权利，完全同意只刊登那些推动国家政策的信息。由于特许公司为了谋求利益最大化，免不了会不断将熟练工人辞退，以防止他们在业务熟练后不断提出增加工资的要求。这些印刷工人别无所长，只懂印刷技术，于是被辞退后就不得不铤而走险，在英国境内偷偷办起了无数的地下印刷所，进而对特许制造成直接的威胁。大多数集权主义制度面临的主要问题，就是对于私营通讯工具建立有效的限制和控制。

专制制度在美国也盛行了约二百年之久。在这个时期，这种控制方法似乎比别种方法更成功。英国的这一制度发展成为一个由专利人或特许印刷商组成的组织——出版业公会。这个公会的职员和成员可以监督印刷业，而国家几乎可以不用负担开支。皇家许可这个组织有权接受和开除会员，并对那些轻微违反行规的人施以较轻的处罚。这个公会一般很努力地执行这个控制权，因为它的独占地位，有赖于能否使政府满意。到17世纪末期，出版专利制度破产了。这一方面因为它本身原来带有缺点，另一方面也由于各项生产范围内私营企业的发展。17世纪英国印刷事业的垄断者急于扩大他们的生产和利润，训练了大量徒工。但是当徒工达到正式工人水平以后，他们发觉只能在政府特许的印刷商那里找职业，因为政府的法令限制了印刷商的数目，新的印刷业不能创办。这些苦恼的印刷工人就被迫或忍痛接受垄断商人所出的工资，或是甘冒被逮捕和处罚的危险，从事秘密的印刷业务。在17世纪，印刷商很容易找到宗教界或政治团体资助的秘密地攻击政府的小册子。

教育的普及和随之而来的要求更多的出版物，各种生产范围内私营企业的成长，以及新教派的宗教学说和民主制的政治学说的传播——所有这一切，都使国家最终不能继续垄断印刷业。

2.许可制（检查制）

当特许垄断被打破以后，西欧许多国家在应变中探索和发展出来另一种控制办法，这就是对个别印刷品实行许可制。这一制度是受16世纪非宗教人士的赞助而发展起来的，因为当时独占的和官方印刷商时常不能够或不愿意遵循政府的政策。这种制度在17、18世纪被称为检查制，它有时也允许特许的或独占的报刊存在；有时是使私营印刷业和印刷所接受官方管理。出版商通常不能参与国家事务，因此不能正确判断一些有争议的问题。为了补救这种欠缺，国家要求将一些特殊方面的出版物如宗教类或政治类出版物，送交国家的代表人检查，而这些代表人被认为是熟悉国家意图的。在16世纪时，执行这个任务并不十分困难，因为当时出版品的数目较少，检查工作可以交给教会和政府的秘书来做。

17世纪末，随着各种印刷单位（合法的和非法的）不断增加，印刷品数量急遽上升，充分检查报刊上的大量材料有了明显的困难。政治问题一天天多起来，也复杂起来，这都加重了检查员的负担。印刷者和出版人对因这个制度造成的耽搁和延误十分恼火，并且经常公开表示不满；检查员本身对这种职责也不愉快，因为他们要负责满足国家政策和政府官吏的随时变化的要求，而要做到这一点是极为困难的。无论他是多么高明的书报检查员甚至检察官，想预先判断政府的目的和策略的发展以及某些公告刊登后的效果，几乎是一种无法做到的事情。一个一心想往上爬的滑头政客，一定会躲避这种工作，而让他的属员来作决定，并承担其后果。

检查印刷品上个别项目的制度的实施也越来越困难，因为报纸这时已演变成为公共消息的供给者。检查的期限很紧迫，起初是一周，后来是当天。出版物篇幅庞大，聪明而不失狡猾的记者又常常迷惑检查人员，所以没有一个重要的人愿意干这种工作，有政治野心的人就更不用说了。17世纪末，英国的这个制度被废弃，这固然因为它太繁重，而更重要的是因为当时的政党已按民主的传统组织起来了，这些政党都不愿意把这样一种可以取得和维持政权的重要工具交给别人来管理和控制。

在英国的法律传统中，检查制度意味着这种法律要求：一切要印制和公开传播的材料，必须取得官方允许或许可证，罗马天主教会称之为出版许可。在集权主义理论下，这种管理办法最为流行。法国、德国、西班牙、意大利和美国早期殖民时代的政府都采用这种办法。

3.提起公诉

集权主义国家所采用的第三种控制报刊的方法，是通过法院对于违反公认的既定的法律条例的行为提起公诉。这种方法比以上两种方法发展稍迟。它通常是在国家垄断和特许制度不能完成必需的控制时才被采用。这种方法的实行表现了一种进步，因为法院允许被控有罪的人利用合法的保障。英国就是一个突出的例子。英国法庭多年以来已经建立起一套保护无辜的人的程序法。

对散布不利于政府的消息或意见的人，提起公诉的法律根据是法律上的两个传统范畴：叛乱罪和煽动罪。在任何有组织的社会中——集权主义或其他类型的体制——叛乱罪都是反社会的大罪。在大多数的法律体系中，制裁叛乱罪乃是支持政府的法律结构的基石。

构成叛乱罪的行动范畴有三：（1）企图颠覆国家的叛乱罪；（2）从事可能导致推翻现政府的活动也是叛乱罪；（3）在许多国家中，提倡可能导致推翻政府的政策，也可以被证明是叛乱罪的一种活动。凡是企图通过公众通讯手段以煽动群众的个人和团体，都可以包括在上述的第二种或第三种范畴之内。攻击政府的报纸或传单的出品人，很容易被控告“可能导致推翻政府的活动”。

在16、17世纪，叛乱罪的另一方面也威胁着印刷商和发行人。在大多数欧洲国家中，特定的统治者或君主就是国家。威胁君主就是威胁国家的安全，因此就是叛乱罪。叛乱罪的刑罚，通常处死刑，这种刑罚在历史的某些时期中成为对付反对派的特别有力的武器。在有的时期，有一种不同的舆论气氛，死刑成为定罪的障碍，因为在有些情况下，对于一个政权或者执政的君主进行偶然的和无害的批评就被处以死刑，是不合理的。事实上，在英国，从未广泛地使用叛乱罪来惩处或迫害印刷商和出版人。许多现代国家都用宪法的或法律的限制，审慎地划定叛乱罪的界限，使得不至于用它来压制舆论。不幸的是，二战以后直至近年来，无论是自由主义还是集权主义的政府都恢复了这一罪刑。对于在战争时期使用敌人广播材料以帮助敌人和涣散本国人民斗志的人，都以叛乱罪论处。

在法律上使用煽动性的诽谤罪或煽动罪来对那些大胆发言者实施制裁，便利了集权主义政府控制报刊。叛乱罪用来惩处那些企图动摇国家基础的活动；煽动罪则被用来对付反对派和持异议的人们的较轻罪行。

当集权主义盛行时，西欧各国都发展了一种司法程序，使一切企图用公开议论或鼓吹来更换政府人员或改变政府政策的人，受到法律审判。根据17世纪形成的君主政体学说，统治者乃是司法与法律的制定者，他的行动不应该受到人民群众的批评。既然统治者被看做是臣民的主宰，他所处的地位的性质就决定了他必然是明智的、善良的。这就一定要推论出，公开地指责他是错误的，即使他有错误，也只能用极礼貌的形式指出来；无论他有无错误，都不能加以谴责或企图降低他的威信。

在许多国家里，煽动罪案件的审理没有任何像现在关于刑事审讯的保障。英国斯图亚特王朝时期，以煽动性诽谤罪提起诉讼很流行，但在审讯时，则受刑事司法程序的限制。这些保障的发展，乃是为了反对英国星法院任意对政治犯罪提起诉讼。

在斯图亚特王朝时期，以煽动性诽谤罪来提起诉讼是对付印刷商和出版人的主要武器。王室是这一司法行为的全程操控者，他们发动起诉，任命法官，并且提供证人。法律规定的这种犯罪包括各种方式的公开批评和指责。凡属当局所不喜欢的事情，都可以被当做煽动罪或诽谤罪起诉的根据。国王裁判所的大法官霍尔特在他的文告里就肯定了这种学说：

“有人企图让人民认为政府是由贪官当权，如果说那不是对政府的诽谤，这真是一个奇怪的理论……说贪官当政当然是对政府的诬蔑。如果对于那些使人民对政府怀恶感的人不加责问，就没有一个政府干得下去。因为一切政府都需要人民爱戴，企图使人民仇视政府的措施，那是对政府最坏的事情。这应当认为是一种犯罪，不这样，政府就不会安全。”

18世纪时，政府中的许多集权主义的原则废弃了，政党兴起了，民主主义的学说传播了，这都使得煽动性诽谤罪的法律难以执行。虽然检察官对于批评政府和官员的人继续加以逮捕，并进行审讯，法官也坚持按集权主义原则解释法律，但是陪审团却坚决反对并拒绝判决有罪，陪审官的这种做法，迫使英国和美国殖民地当局寻找别的武器来对付日益增加的报纸和小册子出版人的活动。

在整个18世纪，集权主义处于防守地位，而自由主义的原则却向前发展了。防止妨害政府的传统武器，如国家垄断、特许制和检举起诉，都不大有效了。必须寻求别种办法以保护国家的权力。但是想出来的办法目的不够明显，执行起来偏差更多。政府不是派人经营报馆，而是收买私营报刊或用公款给予津贴。在英国的第一个首相瓦尔伯利长期执政时期，政治作家名字常被秘密地列入薪俸册中，把报刊与政府联系起来；对于反对政府的编辑，不是用起诉来恫吓，就是用贿赂来引诱。现代独裁者政权趋向于继续使用这些办法，拿它们当做减少公众批评和维持政权的有效的手段。

这些间接控制公众通讯工具的方法，有一个好处，就是它可以缓和来自自由主义者方面的攻击，因为追查贿赂的来源即使不是不可能的，也是比较困难的。而且即使被追查出控制的事实，政府当局也可以退而辩解道，由于私人都是利用报纸谋求他们的利益，政府也应当有权利用现有的任何手段，取得人民对政府政策的好感。

4.征收印花税（知识税）

当前面所列举的那一些办法逐渐失效，而统治集团又突然发现经营报刊有利可图时，一种新的控制报刊的办法就被发明出来，这就是在18世纪和19世纪时盛行的另一种间接控制报刊的方法，即规定一种特别税制度，来限制印刷品的发行和利润。特别是一个报纸如果主要靠发行来获得利润，它就会不大在乎政府的津贴，因此它对政府事务的态度就会较为强硬。征收广告税和发行税，可以不必干涉报纸内容，直接使报纸减少利润。英国的“知识税”成为19世纪上半期一个激烈的政治争端，但终于在1861年因一条“多兴办一份报纸，少建设一座监狱”的建议，最终被取消了。