第一节 行政公文概述
一、行政公文的概念
行政公务文书简称行政公文，行政公文是具有行政权力的国家机关或其他组织在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书，是国家行政机关颁行政策、部署和安排工作的文本形式，是传达国家和公共意志的基本工具，是国家行政组织系统内部以及内外之间进行信息沟通的重要手段。
理解行政公文的含义，应把握以下几个要点:
1.制发行政公文的作者必须是国家行政机关或者得到行政授权的相关组织。
2.行政公文是行政机关或者得到行政授权的相关组织管理国家事务、社会事务和机关内部事务的重要工具。
3.行政公文形成并作用于行政管理过程之中。
4.行政公文具有法定的效力和规范的体式。
二、行政公文的本质属性
行政的古老含义就是“行其政事”、“行其政令”。史籍上出现的“行政”，其含义往往是指国家的全部管理。现代行政的含义是指国家政务的推行与管理，即国家事务和社会公共事务的组织与管理。
20世纪以来，以科学技术为代表的现代生产力快速发展，大力推动了生产关系及上层建筑的变革。国家行政机关传统的以政治统治为主的职能逐渐弱化，适应现代经济社会发展而产生的公共事务管理职能、公共服务职能日益强化。行政职能的这种转变，表现在行政公文领域，就是政治内容的公文数量减少，针对经济、文化、社会事务的公文数量大幅度增加。
国家行政机关的性质和任务要求行政公文必须高度“务实”，必须以科学的观念和方式解决存在于经济、政治、文化、社会等领域的现实问题。这一特点也就决定了行政公文的本质属性——现实执行性。
行政公文的现实执行性主要表现为:
1.现实执行的针对性。行政公文不论是用来发布行政机关的决策和政策，还是与其他国家机关、社会团体、企事业单位之间进行沟通协调，都是针对现实问题而形成，以解决现实问题为目的的。
2.现实执行的依据性。行政公文是行政机关发布决策和政策的重要载体，其内容往往成为一定时期经济社会活动的准绳和规范，是开展现实工作的依据。
3.现实执行的指导性。行政公文的内容及其精神对全社会认识并解决某一现实问题，具有纲领性、原则性的指导意义。
4.现实执行的有效性。行政公文针对现实而制发，因此它必须最终用来解决某个现实问题，改变某种现实状态，以达到产生国家利益和社会公共利益所需要的实际效果。只有这样，行政公文才具有实质性的意义和价值。
三、行政公文的基本特点
1.效用的现实性
行政公文是行政机关依法行使行政权力的工具，是为解决现实问题而制发，为产生现实效果而运行的文本形式，其运作过程对社会现实状态必然产生一定的影响。当然，具体的行政机关所行使的某一具体的行政权力，也受到时间和空间的限制。
2.效力的强制性
强制性是行政公文法定效力的体现，来源于国家法律的授权。行政机关是国家意志和公共利益最集中、最正式的代表，行使着综合管理国家事务、社会事务的权力，因而其行文代表着法定权力，代表着全体社会成员或大多数社会成员的利益，自然具有很大的强制性。具体来说，这种强制性表现为强制传达、强制阅读、强制理解、强制执行等。
3.程序的合法性
依法行政是我国政府体制改革的目标和原则，它要求行政公文必须做到内容合法，程序合法。
所谓内容合法，即要求行政公文必须符合国家宪法和法律，符合国家的行政法规、章程以及国家现行的各项政策。
所谓程序合法，即要求行政公文的制作和发布程序必须符合国家的法律规定。
4.体式的规范性
行政公文具有统一、规范的体式。这一体式体现在公文的文体、构成要素及其格式安排上。《国家行政机关公文处理办法》对行政公文的用纸格式、排版格式、印刷装订格式和书面格式均作了明确的规定，是各级行政机关制发公文的规范标准。
规范行政公文格式，具有重要的意义:第一，公文格式规范可理解为行政机关的政策文本规范，体现公共权力的严肃性、权威性。第二，规范行政公文格式有利于提高行政机关信息传递过程中编码、译码的效率，降低行政成本。第三，规范行政公文格式有利于运用现代科学技术手段处理公文，提高公文办理的成效。
5.执行的可接受性
行政公文的本质属性——现实执行性表明，行政公文的制发是基础，执行是关键。行政公文既是推行行政决策、政策的工具，又往往代表着国家和社会现实及未来状态下的价值归属。如果忽视行政公文的价值因素，容易导致其可接受性降低，从而难以达到行政机关的预期决策目标。
在政治日益民主、信息高度公开的今天，行政公文的可接受性往往决定其实际效力。行政公文的可接受性，主要表现为内容的可接受性和形式的可接受性。
内容的可接受性，首先要求行政公文内容合法，应符合国家法律法规以及法律原则、法律目的的要求。其次，要求行政公文内容正确，即能够正确表达国家的意志和利益，正确地反映公共意志和利益，符合各种利益群体的要求。
形式的可接受性，要求公文的文字表达简要、明白、具体、易懂。简要，即要言不烦，简明扼要，忌套话、空话、废话;明白，即态度鲜明，用语准确，忌含糊不清;具体，即求真务实，表述详细、周全，忌过于抽象;易懂，即通俗生动，浅显好懂，忌故作深沉，乱用专业术语、生编词语。
四、行政公文种类
(一)行政公文的基本分类
1.根据行文关系和行文方向，分为上行文、平行文和下行文。
2.根据适用范围，分为通用公文和专用公文。
3.根据作用，分为指挥性公文、公布性公文、报请性公文、知照性公文和记录性公文。
4.根据保密要求，分为秘密公文和普通公文;秘密公文又分为绝密公文、机密公文和秘密公文。
5.根据时限要求，分为紧急公文和普通公文;紧急公文又分为特急公文和紧急公文。
(二)行政公文的具体种类
新中国成立后，中央人民政府曾视不同时期的具体情况，多次调整行政公文的文种。根据国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》的规定，我国行政公文目前分为13类13种。
1.命令(令)适用于依照有关法律公布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行政措施;嘉奖有关单位及人员。
2.决定适用于对重要事项或重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
3.公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
4.通告适用于公布各有关方面应当遵守或者周知的事项。
5.通知适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。
6.通报适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
7.议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议的事项。
8.报告适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。
9.请示适用于向上级机关请求指示、批准。
10.批复适用于答复下级机关请示事项。
11.意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。
12.函适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
13.会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。
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