行政公文处理概述

第一节　行政公文处理概述

一、行政公文处理的概念

行政公文处理是指包括公文拟制、办理、管理、立卷、归档在内的一系列衔接有序的工作。《国家行政机关公文处理办法》第三条规定：“公文处理指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。”公文处理实际上就是围绕公文的收进与发出进行的一系列衔接有序的工作，就是对公文从撰写制作、传递管理到最终归档或销毁的全部活动，或者说是一个完整的过程。

公文处理是公文活动中非常重要的一环，并且是有特殊地位的一环，如果这一环处理不好或出了问题，就会给工作带来很大的被动。因此，各级党政机关负责人要加强对公文处理的领导，确保公文处理工作顺利进行。《办法》第六条规定：“各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守本办法并加强对本机关公文处理工作的领导和检查。”同时，各级党政领导还要身体力行地学习和执行《办法》，从思想上、组织上、制度上、物质上关心本机关的公文处理工作，加强对这一工作的督促检查与领导，使之不断发展完善。

二、行政公文处理的作用

行政公文处理是行政机关一项经常性的重要工作。它对于贯彻执行党和国家的有关方针政策，落实和实施重大决策，以及公文的正常运行，上情下达，下情上传，沟通左右关系，协调各项工作的进行，提高行政机关的职能作用，具有十分重要的作用。

1．是各级党政机关实现管理职能的前提和基本方式

党政机关履行自己的管理职能，离不开大量有效的信息支持，因此，就需要直接地表现在对公文的依赖上。公文处理是沟通机关之间的纵向与横向联系，沟通机关与广大群众之间联系的有效形式，是机关实现管理职能的必要条件。

2．是国家档案事业的基础

今天的公文就是明天的档案。档案的来源主要靠各级党政机关使用过的公文，公文的内容、格式、字迹等处理得规范与否，会直接影响档案的质量。从这个意义上说，公文处理是国家档案事业的基础，公文处理的水平，会制约或促进档案事业的发展。

3．是机关联系的纽带

机关与机关的联系、沟通，公文具有不可替代的作用。通过公文处理，上级机关可以表达意图，行使职权，发号施令；下级机关可以下情上达，请示汇报，报喜报忧；平行机关可以联系业务、商洽工作，互通信息。

三、行政公文处理的任务

具体来说，行政公文处理的基本任务有：拟制、传递、办理、管理。

1．行政公文的拟制

行政公文的拟制，是任何行政机关的必需工作，也是领导决策过程中的一项重要工作。因为公文是集体意图和领导思想的体现，直接反映一个单位和机关领导的政策水平、管理能力、领导艺术和工作作风。所以，行政公文的拟制，必须严肃认真，不可轻率马虎。

拟制行政公文，首先，拟制者要认真学习和深刻领会党和国家的方针政策。无论是拟制关乎全局性工作的公文，还是局部性工作的公文，都应与党和国家的方针政策相吻合而不能相抵触。这是保证公文质量的基本原则。其次，拟制者要熟悉本地区、本部门的客观实际情况，将党和国家的方针政策与本地区、本部门的实际结合起来。要认真做好调查研究工作，深入实际，实事求是地反映情况，使起草的公文有的放矢，切实可行，发挥应有的效用。再次，拟制者要熟练地掌握公文写作的基本知识。要符合规定的文种格式，不能随意标新立异，自搞一套；要完整、确切地表述内容，做到重点突出，结构严谨，文字简练，便于理解和贯彻执行，有效地处理公务。

拟制公文是一项艰苦的、创造性的脑力劳动，拟制者只有不断提高自己的政治素质和业务水平，不断总结经验，才能充分发挥聪明才智，保证公文的质量。

2．行政公文的传递

行政公文的传递，是行政公文处理中的一个重要环节。因为任何公文只有通过传递这一环节，才能送达受文机关，发挥公文的效用。

传递公文的要求：一要准确，就是准确无误地送达受文机关，不要误送、漏送和多送。二要快速，就是要讲求时效，及时传送，不遗失，不积压，不误时；要根据公文的缓急程度，急件急送，平件限时传送，切忌延宕时间。传阅文件的传递，要加快周转速度。三要保密，就是要严格遵守保密制度，确保公文传递的保密安全，根据公文的密级，在传递过程中都有相应的措施，杜绝一切泄密、窃密现象。

传递公文的方法，一般采用外邮、内传和电传三种。外邮即通过邮局渠道传递，多为非机密的普通公文。内传即通过机关内部机要交通传递，多属秘密文件和重要文件。电传即通过电讯手段传递。电传包括：电话传递（普通电话、保密电话、专线电话、无线电话等）、电报传递（明码电报、密码电报）、汉字电传（传真系统）、电视传递（电视电话、闭路电视、电视传真）。电传时，要加强对有关工作人员的管理和保密工作的教育。根据《国家行政机关公文处理办法》规定：密码电报不得翻印、复制，不得密电明复、明电密电混用。利用计算机、传真机等传输秘密公文，必须采用加密装置，绝密级公文不得利用计算机、传真机传输。

3．行政公文的办理

行政公文的办理，是保证公文正常运行、提高公文质量和效用的一个关键。根据《条例》相关规定，公文办理分为收文和发文。收文办理一般包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序；发文办理一般包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。

行政公文办理时，应注意以下几点：

第一，需要办理的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送领导人批示，或者交有关部门办理。紧急公文，应当提出办理时限。

第二，承办单位应当抓紧办理，不得延误、推诿。对不属于本单位职权范围或者不适宜本单位办理的，应当迅速退回交办的文秘部门并说明理由。

第三，凡涉及其他部门或者地区的问题，主办机关应当主动与有关部门或者地区协商、会签。上报的公文，如有关方面意见不一致，应当如实反映。

第四，属于部门职权范围的事项，应当由部门自行发文或者几个部门联合发文。须经政府审批的事项，经政府同意后，也可以由部门发文，文中可以注明政府民意。属于要求解决的具体问题，应当按照部门职权范围直接报送有关主管部门处理。

第五，送请领导人指示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办、查办，做到紧急公文跟踪催办、查办，重要公文重点催办、查办，一般公文定期催办、查办。对下发的重要公文，应当及时了解和反馈执行情况。

4．行政公文的管理

行政公文都要严格管理。通过严格管理，使公文正常运行和合理利用，并确保安全。

公文管理主要内容有：

（1）分发与阅读　分发的公文，要经过严格的登记手续，一般只发组织，不发个人。要注意时限与密级。时限性强的公文，要及时分送；密级高的公文，要控制发送机关，并编号备查。

公文的阅读有一定的范围。要按有关规定办事。不得自行扩大阅读和传达范围。对传阅的公文要随时了解公文去向，加强催阅、清退制度。

（2）翻印与复制　行政机关的文件，未经制发机关的批准或授权，不得自行翻印与复制。经批准翻印或复制时，要注明翻印或复制机关的名称、翻印或复制的时间及份数，并向原发文机关备案。秘密文件的复制，须按规定履行批准手续，并建立严格的登记管理制度。复制的文件要有复制机关的标记，并按原本文件样子和要求管理。

汇编行政公文，须经制发机关的批准或授权。但上级机关汇编下级机关公文不受此限制。

（3）利用与保管　加强公文的管理，其根本目的是为了利用，充分发挥公文的效用。而公文的利用，又对公文保管工作提出了更高的要求。文秘人员要对本机关现有公文、存档公文、余存和准备销毁的公文，分门别类地妥加保管，不断健全保管制度。机关撤、并，干部和文秘人员调动时，有关公文都应按规定保管和移交。

（4）清退和销毁　行政机关文秘部门，都应定期对收进和发出的公文列出清单进行清理和清退，并将清理和清退情况向上级机关报告。应清退的文件，要按规定和有关手续清退，不得自行处理。凡是不需要立卷和超过保管期限的文件，要定期销毁，不得散失。销毁秘密文件，必须履行登记手续，报经主管领导人批准，并由两人以上监销。

四、行政公文处理的原则

行政公文具有很强的政治性、政策性和实用性，公文处理的基本原则也是对公文处理的基本要求，它是为保证准确、及时、安全、有效地进行公文处理所必须遵守的一些基本准则，因此在公文处理中要遵循以下几条原则：

1．法制原则

公文处理，要以党和国家的方针政策以及各项法令法规为依据，联系工作实际，正确贯彻执行有关政策和规定。即要按照法律法规、规章制度规范化地进行公文处理，每个环节都要达到规范性的统一，严格按照收文制度、办文制度、阅文制度、撰文制度、审签制度、印刷校对制度、立卷归档制度等，建立健全和遵守各项制度，按照制度办事。

2．全面质量原则

即在公文处理过程中要坚持质量第一，要做到正确、准确、科学，公文应简洁而精练，严格遵照《国家行政机关公文处理办法》《国家行政机关公文格式》以及《国务院公文主题词表》等公文处理方面的法规，把好公文处理的质量关，使公文成为简洁而有效的传达方针政策等的工具。

3．集中统一原则

即公文处理要求接受集中统一的领导，要遵守统一的公文处理制度，在具体公文处理方式上，按照公文处理的组织形式，根据各个机关、单位的收发文量和机构设置情况来定；该集中处理的就集中，该分散处理的就分散，职责分明。集中统一是公文处理的组织管理原则。根据《办法》第三、四、五、六条规定，集中统一的原则体现在以下三方面：

（1）公文管理统一　各级行政机关的公文除承办单位外，其他环节都集中在办公厅（室）统—处理，并由办公厅（室）主任具体负责和统一领导，管理本机关并负责指导下级机关的公文处理工作。

（2）公文制度统一　各级行政机关的办公厅（室），根据《办法》的有关规定，结合本地本单位实际情况，统一制定公文处理工作制度，如文件登记制度、批办制度、催办制度、保密制度等，使本机关、单位的公文处理纳入制度化，有条不紊地统一处理。

（3）公文处理渠道统一　各级行政机关办公厅（室）应当设立专门机构或者配备专职人员负责公文处理工作，由他们统一掌管文件的收发、分办、传递、用印、立卷、归档、销毁。机关其他部门或其他人员不得擅自收拆、分发、用印或销毁文件。本机关其他部门代收的文件或代拟的文稿，都应统一由文秘部门登记处理。

4．实事求是原则

即公文处理应从实际出发，本着解决实际问题的原则进行公文处理工作。而不是图形式，走过场，应付上级；或者滥发公文，造成文牍主义。实事求是是我们党的优良传统，也是公文处理的基本思想原则。它要求公文处理时尊重客观事实，不搞主观臆断，不张冠李戴、移花接木、添枝加叶，一切从实际出发，如实反映客观事物的本来面目，讲求办文的实际效果。

公文处理坚持实事求是的原则，主要包括：

（1）加强调查研究，掌握全面而真实的情况　这是拟制公文的事实依据，处理公文的基础和前提。任何虚假伪装和片面性，都会失去公文的效用。

（2）有的放矢，切实解决问题　任何公文的拟制和处理，要针对实际问题，实事求是地提出意见、措施和办法，加强公文的指导性和现实针对性，切忌空泛和不着边际的空文。

（3）公文的材料及有关信息要确凿可靠　有关单位和人名、时间、地点、事例与数据、成绩与缺点，都要有案可查，有证可对，经得起核实；各种信息资料，包括宏观信息与微观信息、上级信息与单位内信息、社会信息与国际信息以及兄弟单位信息，都要来源可靠，言必有据。否则，材料与有关信息不准确、不可靠，就会造成工作的失误。

5．精简原则

在遵行规定、保证公文的功能和效果的情况下，尽量精简公文，讲求实效，简化处理公文的程序、环节，提高办事效率。《办法》第十三条规定：“行文应当确有必要，注重效用。”精简原则是公文处理的一项重要原则，现实中我们应该有的放矢地解决实际问题，反对华而不实、空话连篇的不良文风，反对官僚主义、形式主义和文牍主义。

6．安全原则

公文处理要求在传递、处理和管理公文时应注意区分公文的秘密等级，做到严格保密。凡属于国家秘密文件，应当做到不仅不泄密，恪守党和国家机密，而且还要积极防范各种窃密行为。即便属于非秘密文件，在文件没有公布时也不应当对外界透露，以免失去文件的权威性和政策的有效性。

7．时效原则

《办法》第四条规定：“公文处理应当……做到及时、准确、安全。”这就要求在进行公文处理工作时，要求办理人员及时、快速地处理公文，提高办理效率，不拖拉，不积压，注意时效性。尤其是对于那些时效性强的公文文种，如通知、通报等，办理时更应该注重时效。

五、行政公文处理的管理机构

公文处理工作是机关日常工作的重要组成部分，是机关行使职权、开展工作的一种重要手段，涉及机关的上下左右、方方面面，以至从机关的领导到各个职能部门，都要参与公文的处理工作。为加强对公文处理工作的指导和协调，必须明确公文处理的管理机构及其职能，以提高部门的权威性。

为此，《办法》第七条规定：“各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。”由此可见，行政机关的办公厅（室）是本机关公文处理的管理机构，其对公文处理工作的基本职责包括两个方面：一是对本单位的公文处理工作实现领导，二是对下一级组织的公文处理工作实施指导。

在具体做法上，一般是由秘书长或办公厅（室）主任负责，主要侧重于方针、政策领导，需要根据党和国家或部门的中心工作，对公文处理提出原则要求或意见，并负责督促检查，组织协调。至于公文的起草、核收、分转、承办，即所谓公文的“出”和“进”，则由办公厅（室）下设的文秘部门或专职人员负责处理。《办法》第八条规定：“各级行政机关的办公厅（室）应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。”

所谓文秘部门，通常是指在各级办公厅（室）专设的从事文件收发、传递、审核、制作等文件管理工作，也就是担负机关公文处理工作的专职机构。一些大中型机关大都在办公厅（室）下设专职文秘机构，如秘书、文电、机要、文印、收发、通信、档案值班处（室）等。这些机构的层次划分一般不超过两层，它们既可以是并列关系，也可在秘书或文电处下设几个室。实行分散型或复合型组织形式的一部分机关，在职能部门下的办公室内设置专职文秘机构，至少是配备专职文秘工作人员。小型机关特别是一些基层单位，由于机构简单，一般不设文秘部门，而是由综合办公部门直接兼管，安排一两名专职人员负责日常的文秘工作。

《办法》第四十四条规定：“公文由文秘部门或专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。”其主要职责是在办公厅（室）的领导下，承担机关日常的公文处理即收文办理、发文办理、公文管理等工作，为机关的整个工作和领导决策服务。为此，要求文秘部门及文秘工作人员必须以良好的心态及素质、以饱满的工作热情及强烈的工作责任感投入工作，与机关领导和职能部门保持密切联系，承上启下，沟通各方，熟悉情况，努力争取各个方面的大力支持，共同搞好机关的文秘工作。