浅析有奖发票的成因作用及发展

浅析有奖发票的成因作用及发展——兼谈昆明市有奖发票向何处去

20世纪90年代末，有奖发票开始在大江南北风靡，或刮奖或摇奖，此起彼伏，风起云涌，方兴未艾。同全国一样，云南省于2003年1月1日在昆明市饮食业试行有奖发票，同年9月拓展至全省。时至今日，人们对试行有奖发票的看法，“盲目夸大”的乐观论者有之，“骑虎难下”的悲观论者有之，怀疑其正确性的忧天者亦有之。笔者作为一名自始至终参与策划、实施的工作人员，亦颇有感触，下面试图从理论联系实际的角度，剖析有奖发票的成因、作用及出路，进而就“有偿协税”的问题谈一些看法，纯属：以“抛砖”之见，行“引玉”之实。

一、有奖发票具有客观必要性及合理性

发票作为财务会计核算的原始凭证和税务检查的重要依据，对于加强税收管理和财务管理，历来发挥着极其重要的作用。然而，随着市场经济的不断发展、科学技术的不断进步，我国现代化信用制度和监控机制已不相适应，加之大量现金交易，商品生产、加工、出口、流通等环节客观分离，税收征纳信息不相对称等原因，使常规发票管理模式在有效促进企业正确进行会计核算、维护社会经济秩序，控制税源、堵塞征管漏洞、实现“以票管税”等方面凸现了新情况和新问题。无数事实证明，仅凭税务机关管理发票已显得捉襟见肘，不得不求助于全社会监票协管，探索有奖发票这一顺应市场经济发展变化的“有偿协税”形式。从而体现市场经济条件下，以票管源控税、加强税收征管的客观要求。

——发票违法行为的客观现实要求必须强化以票管税的作用。发票作为从事经济活动及交易的合法凭证已渗透到我国社会经济生活的方方面面，成为除货币之外与广大人民群众最为息息相关的票据之一，其特殊的功能和地位，使一些利令智昏的不法分子采取拒开赖开、大头小尾，转借转让、假报丢失，制假贩假、地下交易，买假用假、以假乱真等手段，在发票上大做手脚。以昆明市地税系统为例，2002年全市共查处各种发票违法案件256件，其中贩卖假发票8件，使用假发票48件，其他发票违法案件208件，涉案人员305人。共收缴其他服务、收款专用、公路运输、建筑安装等手开假发票6,470套；饮食、住宿等定额假发票68,658份，涉及票面金额435万元；补税、加收滞纳金、罚款共计170万元；移送公安机关12件，刑事追究5人。正是这些发票违法行为的存在，在微观上偷、逃税款，减少国家的财政收入，扰乱了税收征管秩序；在宏观上侵害社会公众利益，造成税负不公，破坏了社会主义市场经济的健康发展。这就要求税务机关必须在法制的框架内，建立严密的、社会化的发票监控体系，实行发票的综合治理。

——试行有奖发票是实现税收环境综合治理的新举措。时下，各地试行的有奖发票，以及为抑制发票违法行为发生的有奖举报（以下简称“有奖举报”），尽管两者与一般意义上的“悬赏”在要约、兑奖等环节上有具体形式的不同，但其本质都是一种“悬赏”，或者严格意义上的“或有悬赏”，因为不是所有持票人和举报人都一定能获奖，往往前者取决于持票人所谓的“运气”，后者取决于举报的真实性和准确性。但无论从哪一个角度讲，它都是为了实现税收环境的综合治理所进行的一种有偿交易行为，即客观意义上的“悬赏协税”或“有偿协税”。事实上，“悬赏”这一古老的、规范人们行为的规则和方式，如今已从寻常百姓的失物招领一直扩大到公安机关案件的侦破、检察院办案线索的搜集、法院判决的执行，甚至延伸到政府公共部门征求政策建议等公共活动，无不显示其强大的生命力。诚然，如果在“一大二公”、“政治挂帅”、“宁要社会主义草，不要资本主义苗”的年代，“悬赏”将没有其生存的土壤，也只有在转型社会中，个体利益与集体利益边界日益分明的今天，才有“悬赏”的发展空间，从这个意义上讲，以“有奖发票”和“有奖举报”为代表的有偿协税，是税收环境综合治理方略在市场经济条件下的具体形式之一，是社会主义市场经济发展过程中的时代产物。

——有奖发票的试行具有其客观必要性。在经济学里，有个叫“委托·代理关系”的概念，即在某种制度安排中，总存在当事人各方对涉及或影响双方利益的信息，而这些信息一定含有只有自己知道而对方不知道的单方信息，当拥有单方信息优势的代理人与处于单方信息劣势的委托人发生交往时，就形成了委托·代理关系，而具备信息优势代理人的目标函数和利益并非总与处于信息劣势的委托人保持相一致，代理人往往会利用所处环境的不确定性，尽可能地以优势信息为自身利益最大化而选择机会主义策略，违背委托人的意志，损害委托人利益，这就产生了所谓的“委托·代理问题”。从经济学代理理论的角度看，由于税务机关与纳税人之间也存在信息不对称问题，因此，税收征纳关系亦可归结为信息不对称条件下的“委托·代理关系”；纳税人利用自身信息优势逃避或减少纳税的行为所造成的税收流失，亦可归结为“税收代理问题”。使得现实中，纳税人利用拒开发票、虚开发票、甚至使用假开发票等行为隐瞒收入、偷逃税款不可避免；税务机关在无法获得纳税人真实收入和资产的情况下，税收的流失不可避免。可见，解决税收代理或者税收流失的问题，关键在于拓宽税务机关获取纳税人涉税信息的渠道，扩大信息量。而时下试行的有奖发票和有奖举报，不失为促使纳税人说实话、增加涉税信息披露量、弱化征纳双方信息不对称程度的一种行之有效的激励机制，反映了有偿协税的客观必要性。

——有奖发票及有奖举报具有其合理性。众所周知，社会主义税收的本质是满足社会公共需要。因此，传统税收理论和协税理念认为，税收“取之于民，用之于民”，因此，“协税护税，人人有责”。不难看出它隐含的逻辑前提是国家、集体、个人之间具有利益的一致性。然而由于税收提供的公共品具有非排他性、不可分割性和消费的非竞争性，便导致了个人理性作出这样的判断：即使自己不努力，在享受公共品这个普通利益时，也不会被排斥在外，因此总希望别人去努力，而自己坐享其成。此时，“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他的共同的或集团的利益”（奥尔森语，见《集体行动的逻辑》第2页），使得协税护税难以成为每个公民的自觉行动。这是因为因举报可能遭到的打击报复和因索要发票可能引发的矛盾，都会指向举报人和索票人，并由自身承担风险，然而增加的税收所提供的公共品，其受益人却是全体公民，且均摊到自己身上的利益又显得那么微小，这就在很大程度上挫伤了协税人和护税人的积极性。因此，我们有必要寻求一种促使个人努力谋取集体利益的激励机制，以补偿个人成本超出他所分享的集体收益之间的差额，使个人边际收益与边际成本趋于均衡。如果我们在确认有“一心为公”的公民存在的同时，亦不否认存在有唯个人利益而动的公民、个体利益与集体利益存在的差异，并充分尊重个体权益的话，那么，试行有奖发票和有奖举报这种体现“正物质激励”的有偿协税的合理性和必要性就不言而喻、毋庸置疑了。

二、透析作用，实事求是地试行有奖发票

随着有奖发票试行时间的推移、促进税收增量空间的逐渐缩小，将会凸现兑奖资金筹措难、支付难的尴尬，使得一些同志自觉或不自觉地产生一种“骑虎难下”的担忧心理。其实，只要我们在正确透析试行有奖发票作用的基础上，准确、充分地运用试行有奖发票所取得的成果，就一定能坦然对之，该上则上，该下则下。

——试行有奖发票的作用应该是全方位的。时下，当人们谈及到有奖发票的作用时，更多的是将其锁定在单一的税收增收方面，而忽视了其他更深层次的作用。换言之，就是只注重经济效益，而忽视了社会效益。这是一种片面的“作用”观。事实上，有奖发票是利用发票这一载体，把广大消费者、纳税人和税务机关紧密地联系在一起来发挥作用的，其作用应该是综合的、全方位的，具体表现为：一是发挥增强公民纳税意识的“促进”作用。目前，在公民的一切个人消费活动中，消费者往往忽略其消费之中隐含着税金这一事实，养成了不要发票的不良习惯，不经意中助长了经营者偷逃税款的不法行为，而通过有奖发票的试行，将有效地调动广大消费者索要发票的积极性，君不见在那些饮食场所，连小学生消费后都会理直气壮地说：“老板，撕发票。”这不仅有利于培养人们的纳税意识，而且有利于维护消费者的合法权益。二是发挥提高纳税人诚信纳税自觉性的“督促”作用。在日常税务稽查工作中，经常会发生“每查必有偷税”的现象，从一个侧面印证了我国纳税诚信的危机，而通过有奖发票的试行、有奖举报的激励，有利于督促纳税人不得不大量地披露经营状况、如实申报纳税，培养纳税人诚信纳税的自觉性。这对于逐渐消除纳税诚信危机，不失为一种行之有效的措施。三是发挥推进税务机关依法治税进程的“监督”作用。依法治税始终是税收工作的灵魂所在，也是税务机关孜孜追求的最高境界。有奖发票的试行，对于引导全社会加强对税务机关依法治税的监督，抑制“关系税”、“人情税”的发生起到了积极的作用，它不仅是一次征管质量的自我大检测、核定征收的社会大测试，而且是税务机关实现自我完善的又一重大举措。在有奖发票的实施过程中，大量漏征漏管户浮出水面、经营者实际用票量远远高出原核定额就是例证。四是发挥营造良好税收环境的“推动”作用。在时下的经济生活中，总存在这样一种诚信纳税“吃亏”，偷逃税“得利”的怪现象，因此，有奖发票的试行，对于创造商机、公平税负、营造公平竞争环境也发挥着不可低估的作用。正是这些促进、督促、监督、推动的作用汇成的社会效益，促成了税收增收这个经济效益的提高，而不是相反。

——有奖发票作用的发挥应本着实事求是的态度。如前所述，虽然我们不断强调社会效益在试行有奖发票的促进作用，但由于社会效益的宏观性、游离性和不可度量性，使人们更乐于谈及经济效益，这是因为税收增长更易于量化、同比，更具直观性。事实上，当有奖发票的试行一旦失去促进税收增长作用，即产出与投入严重失衡、经济效益差、甚至没有的时候，有奖发票就失去了试行的价值，社会效益也随之大打折扣。因此，我们有必要关注试行有奖发票的经济效益，以实事求是的科学态度，不断反省试行认知，调适试行环节，力戒试行范围越大越好、行业越多越好、一蹴而就的错误想法，使我们在确定试行范围和行业时，客观地分析地域经济、税收状况和行业特征，从而把有奖发票的试行锁定在经济较为发达、税收难以征管、核定不到位的地区，锁定在个人消费、现金交易较多的行业。只有这样，有奖发票的试行才可能取得事半功倍的效果。以昆明市饮食业试行有奖发票为例，由于四城区（五华、盘龙、西山、官渡）、安宁市、八县一区（呈贡、嵩民、晋宁、富民、石林、宜良、禄劝、寻甸八县，东川区）存在的好、中、差经济格局，以及税收征管难易程度的不同，使有奖发票的试行效果差异显得尤为突出，从税收增长程度看：在四城区高达50%以上；在安宁市只在20%左右；八县一区平均在15%以下。另外，在具体实施过程中还发现，核定征收户的税收增长远远好于账制健全的查账征收户，如，同在四城区范围的市属一分局、二分局、涉外分局，由于其饮食业管户主体多为查账征收户，因此由试行有奖发票带来的税收增长均未超过10%。事实证明：欲试行有奖发票，必须考虑经济发达地区与欠发达地区的区别；查账征收与核定征收的区别；征管难易程度的区别；核定是否到位的区别。对那些边远落后、经济欠发达、征管容易到位的地区，以及消费者能自觉索要发票的行业，如房地产，完全没有必要推行有奖发票。否则，最后的结果只会劳民伤财、事倍功半。

——巩固和运用有奖发票试行成果才能防止税收下滑。当有奖发票在某一地区、某一行业试行一段时期后，难免会面临下不下马，怎么下马的问题。这个问题处理不好，就会将税务机关置于非常尴尬的境地，如果无限期地进行下去，必然会使财政奖金支付不堪重负；如果然而止，税收严重下滑就在所难免。这近乎于两难境地的问题，迫使我们不得不认真地去思考、去对待。我们说，有奖发票的下马是绝对的，因为试行有奖发票只是加强税收征管的一项措施，而非千古不变的制度，更何况所有的制度也需不断完善，或予以废止的可能；什么时候下马则是相对的，这应视具体情况和事物发展的规律而定，关键是如何捕捉最佳时期，如何最大限度地运用试行成果。从税收的角度讲，在经济发展趋于稳定的状况下，通常把一年作为税收的同比周期，因为在这个周期内，一年中的淡季、旺季，以及经济发展的波动会得到较为充分的平衡，使一个周期内的经济和税收状况反映较为客观。同理，笔者认为，试行有奖发票的最佳周期也以一年计为妥，因为，只有经过一年的时间，我们所试图检验的征管质量、测试的核定额，才有可能得到较为客观的反映，时间太短，其反映出来的东西有失偏颇，时间太长，税收成本会无谓加大。故有奖发票经过一年的试行后，下不下马都必须在充分运用试行成果的前提下进行，因为试行成果的运用集中地反映在营业额的核定标准上，在试行后如此，在试行中亦然。以昆明市饮食业试行有奖发票为例，在试行初期，税收情况基本能反映有奖发票的据实征收理论，即消费者都能自觉地索要发票，经营者也能主动地开具发票，地税机关按售票量据实征收税款。但随着时间的推移，一些经营者采取不要发票打折、馈赠的手段，以及使用假发票的违法行为，使购票量出现了衰减，例如，昆明四城区饮食业在一至三月期间，由有奖发票直接带来的营业税增收，从一月份的305万元降至二月份的284万元，再降至三月份的220万元就是一个不辩的事实，有奖发票的驱动力受到削弱，据实征收成了一相情愿，受到严峻挑战，甚至发生一些纳税人按用票量征收的税款远远少于按原核定营业额征收的税款的现象，这就促使地税机关不得不重新认识有奖发票的据实征收理论，探索有奖发票与核定征收的有机结合，按照“用票量高于核定额以用票量征收，用票量低于核定额以核定额征收”的从高原则，调适有奖发票的试行，使不开具发票的行为趋于减少，最大限度地发挥有奖发票促进税收增长的作用。这就给我们一个启示：欲要在停止有奖发票试行时避免税收严重下滑，就必须借助有奖发票的试行成果，加大核定征收力度，即对所有核定征收户，按一年有奖发票用量的月平均数作为月核定营业额。通过这种有凭有据、合情合理的核定方法，我们就可以在停止有奖发票后，避免发生税收反弹、大幅下滑的不良局面。

三、有奖发票过渡到多元协税的设想

虽然有奖发票过渡到多元协税是发票管理改革的必然趋势。但途径仍有多种多样，现以昆明地税试行有奖发票为例。2003年1月1日，昆明市在饮食业试行有奖发票采取的是刮奖方式，每注奖金设置从5元到5,000元共分十个档次，中奖面达4%，相对全国而言，算是最高的。截至12月31日，全市共发售有奖发票3,642万份，票面金额达208,375万元；共中出各类奖项845,078注，支付奖金594.8万元；查处各类发票违法举报案件427件，补税和罚款97.9万元；税款入库14,577万元，与去年同期相比增长45%，增收税款5,386万元（其中“非典”减半征收和落实各种税收优惠政策共减免税款2,810万元）。有奖发票的试行，既增强了纳税人诚信纳税、消费者主动索要发票、地税机关依法征管的自觉性，又在一定程度上遏制了不法分子制造、贩卖和使用假发票的违法行为；既创造了商机、公平了税负、营造了全市饮食业公平竞争的环境，又提升了地税发票管理的科技含量、强化了征管、堵塞了漏洞、增加了税收。但也出现一些不容忽视的问题：一是经营者在适应有奖发票的过程中，逐渐形成了一整套对付地税机关的方法，有的采取打折、馈赠等手段尽可能地少开具发票；有的声言“发票已经用完，采取记录、明天再来”，或打欠条的方式，行不开具发票之实。从而，致使购票量发生萎缩；二是有奖发票经一年多的运行，百分之四的中奖面，且多为五元奖项的布奖方式已失去新鲜感和刺激性，消费者主动索要发票的积极性呈下降趋势；三是核定额与实际购票量出入较大，核定征收力度有待进一步加强。

总结试行的经验，分析问题的成因。笔者认为，有奖发票向多元协税的过渡，应本着统筹兼顾、分步实施、逐渐深化的原则，围绕“走出两个误区—正视两个困难—提升重磅效应—趋近税控目标—走向多元协税”的思路来开展工作：

——走出两个误区。目前，存在两个这样的误区：一是误认为有奖发票像体彩、福彩一样，参与的人越多，收益就越大。其实消费者冲着得奖才去消费的毕竟不多，有奖发票之所以能促进税收的增长，主要体现在那部分难以征管到位的空间，如果我们在某一行业已经百分之百的征管到位，有奖发票就失去了促进税收增长的意义。换句话说，不是有奖发票奖金投入越多，税收增长就越猛。因此，我们有必要认真地考虑今后有奖发票兑奖资金的投放量。二是误认为压大奖增小奖就一定能够提高中奖面，进而提高消费者索要发票的积极性。这在理论上看似非常正确，减去一注5,000元的大奖，就可增加1,000注5元的小奖，不愁中奖面不提高。其实不然，以昆明市首批有奖发票的布奖为例。200元以下的小奖共布了285,470注，耗奖金175万元，而500元以上的大奖共布了207注，耗奖金才20万元，如果把这20万元悉数布成5元的小奖，充其量增加4万注，中奖面也不过提高0.5%，这好比在大池里加入一滴水，其增量是微乎其微的。经测算，如果以每注均布5元来提高中奖面一个百分点，就需投放奖金145万元。这就告诉我们：在兑奖资金有限的情况下，提高中奖面是没有什么文章好做的，除非加倍增大奖金的投入，但这不现实，也不可能。

——正视两个困难。一是兑奖资金投入过大、无法解决资金来源的困难。假设在2004年继续维持4%的中奖面，并只完成2003年税收的收入基数，奖金的投入也不会少于600万元。这种投入奖金不见税收增长的亏本“生意”，谁愿意干，地方财政也难以承担。二是结算纳税人代兑付奖金压力过大的困难。由于2003年昆明市采取的是提高中奖面、增加娱乐性的方法，这在试行有奖发票的初期，无疑是正确的，但所兑付的85万注奖项带来了奖金结算工作量过大的问题，以官渡区地税局为例，前期集中结算，4个工作人员平均每天每人要结算500～600张奖票，每天耗时10个小时以上，尽管极其辛苦，但纳税人并不满意；后期将结算工作下放到各分局，牵涉的人达7人之多，劳师费神，纳税人还是不满意。因此，如果今后继续试行有奖发票，应该正视这些困难，并从根本上加以克服。

——提升重磅效应。实践告诉我们，有奖发票应像体彩、福彩一样，经常变换新的玩法，因为当一种抽奖模式持续的时间过长，就会失去新鲜感和刺激性，更何况撒胡椒面式的布奖常会被经营者打折、馈赠等手法大大削弱。因此，在今后有奖发票的试行工作中，应注重提高刺激性，增强“诱惑力”，才能激励消费者想中大奖而主动索要发票，使经营者打折、馈赠的作用减小，税收增量提高。譬如可改现金布奖为实物布奖。以全年投入400万元奖金为例（比2003年的600万元少200万元），并设想为实物布奖，即可将之分为一、二、三等奖，一等奖为家用经济型轿车，每月投放两辆，共布24辆，以每辆5万元价格计算，用资金120万元；二等奖为手提电脑，每月投放4台，共布48台，以每台10,000元价格计算，用资金48万元；三等奖为手机，每月投放96部，共布1,152部，以每部2,000元价格计算，用资金约232万元。合计用资金约400万元。具体抽奖方式，可继续采用刮奖的方式，亦可在推行税控收款机的基础上进行摇奖。总之，这种实物布奖方法虽然不注重中奖面，只强调它的刺激性和诱惑力，但它能体现以下几方面的好处：一是有利于与前期有奖发票的衔接，充分利用现有资源；二是有利于提高消费者的期望值和主动索要发票的积极性；三是有利于控制奖金的无限扩张，节约兑奖资金，便于筹措；四是有利于减缓纳税人奖金结算的压力，节约人力，降低工作人员劳动强度；五是有利于通过每次轿车钥匙的发放仪式，或每次摇奖，进行不间断的宣传，加大有奖发票的宣传力度。

但这种方式应注重解决财力集中使用和严堵布奖（或摇奖）纰漏两个问题，以避免经济欠发达地区因中出大奖过多而无力承担的尴尬，预防兑奖标识制作厂家作弊、侵吞大奖行为的发生，或摇奖时假票兑奖的弊端。另外，为有利于兑奖资金的筹措，亦可在饮食业继续试行有奖发票的同时，考虑在美容、健身、娱乐等税收增量空间较大的行业试行有奖发票，反正发票是统一的，机制也是现成的，无须投入更大的精力和人力，但却可弥补饮食业继续使用有奖发票而税收增量空间明显变小的不足。

——趋近税控目标。江泽民主席曾在省部级领导干部财税专题研讨班上指出：“在现代科技日益发展的情况下，税收征管必须积极采用现代化的科技手段，以利提高税收征管的质量和水平”。《税收征管法》也把税收信息化、现代化写进法律。可以肯定的是，试行有奖发票只是昆明地税发票管理改革的一个切入点，实现计算机和税控机的管票、控票才是最终目标，有奖发票退出历史舞台只是迟早的事。因此，我们在巩固有奖发票试行成果的基础上，应调整思维、更新观念，把手工粗放作业的观念转变到信息化上来，转变到生产知识、发现规律上来，把税收的外部信息化建设列入议事日程，有计划、分步骤地推广税控装置，最大限度地减少定额票，大量使用机开票，取消手开票，促进发票管理工作不断趋于制度化、规范化、科学化的发展方向，进而把税收征管改革引向深入。

——走向多元协税。首先，应在不断适应社会主义市场经济发展的客观要求、进一步规范和完善“有偿协税”的同时，更加重视公民税收意识的培养，充分发挥精神激励手段的作用。这是因为，有奖发票作为一种类似博彩、又不完全与之相同、借以实现税收环境综合治理的新举措，当一个人累次不中奖时，就会因“运气”不佳而影响到索票的积极性。这种靠一时的“运气”，远不如税收意识的加强和精神激励的强化来得持久、深远。其次，应注重相关政府部门和组织团体的法定协税义务的制度建设，确立税收是“国家税收”而不仅仅只是税务部门税收的大局观念，并通过制定具体法规，严格划清职责范围，明晰有偿和无偿定界，各尽其责，各以其能为税务部门依法治税提供支持和配合。第三，通过调整财政预算，安排、增加公、检、法等部门涉税办案经费和社会协税有偿经费，统筹规范资金渠道，确保协税法定资金来源。第四，建设和完善信息化物质技术基础，加快税收信息网络化进程和税控装置的推广步伐，为相关各部门履行税收行政协税职责提供高效操作平台，最大限度地缩小征纳之间涉税信息的不对称程度。从而，通过一整套完善、科学的策划和整合，不断建立健全协税护税体系，形成多元化、规范化的协税激励机制，营造税收的良好社会环境，促进税收秩序的进一步好转和地方经济的持续、稳定、快速、健康发展。

（2004年1月15日撰，时任昆明市地税局发票管理所所长）