保障民生需要处理好改革与法治的关系

保障民生，深化改革是对既有利益格局的调整，因而风险与阻力将伴随着整个改革进程，而化解这些风险，排除阻力的有效措施，唯有法治。

（一）完善立法

在立法层面上做好法律的立改废释工作，就是对与改革不相适应问题的及时调整。“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这既是党的十八届四中全会决定的明确要求，也是当前推动改革与法治更好结合的着力点。

一是立法引领改革。法律是党的主张、人民意愿和国家意志的高度统一，立法是科学决策、民主决策、依法决策的有机结合。立法引领改革，就是执政党运用法治思维和法治方式，以法律为载体，依照法定程序提出自己的改革目标和举措，形成国家意志，从而实现其执政主张。如中外合资经营企业法、个人所得税法、专利法、著作权法、商标法、反不正当竞争法等等，就是如此。

二是立法授权改革。这是党的十八大之后较多运用的立法方式。它是由全国人大常委会授权，暂时停止或调整某些法律条款的实施，允许试点地区先行先试，以形成能复制、可推广的成功经验和有效制度后再全面修改法律的立法方式。这种立法方式将改革决策与立法决策统一、衔接起来，对条件还不成熟、需要先行先试的改革，按照立法程序做出授权，解决在实践中随意突破法律红线，搞所谓“良性违法”改革，或者简单以现行法律法规没有依据为由，否定改革或迟滞改革的问题。上海、天津、广东、福建等地开展的自贸区改革就是典型范例。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作，最高人民法院在部分地区开展人民法院陪审员制度改革试点工作，最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作等等，都是如此。

三是立法确认和保障改革。这是通过民主和立法程序将实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，上升为具有普遍规范性和约束力的国家意志，形成法律法规，这是我国主要的立法方式。如现行宪法自1982年颁布实施以来，共进行了四次修改，通过了31条宪法修正案，以制度形式反映、固定、确认了改革成果，使其宪法化、定型化，既促进了宪法本身的不断完善，又对我国经济、政治、文化、社会和生态文明等各个领域的改革发展起到了重大推动和保障作用。

四是立法消除改革障碍。对一些陈旧过时、保守僵化的法律条款及时修改和废止，去除改革的“拦路虎”和“绊马索”。不论是 “打包”修改、“一揽子”修改、成龙配套修改，还是条款的修改，都以保障民生、配合全面深化改革和全面依法治国为核心目标。如2016年1月1日正式实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》规定了“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。这一变化意味着施行了30多年的独生子女政策宣告终结，退出历史舞台。据统计，国务院在对1983年以来行政法规进行过四次全面清理的基础上，根据经济社会发展和改革深化的新情况、新要求，2011年再次对截至2009年底现行的691件行政法规进行了全面清理，废止了7件，修改了107件。2015年4月，就有715件司法解释因与法律相抵触或不适应经济社会发展而被废止。

五是立法留有余地。对有些正在探索推进改革的领域，虽然改革的方向和重大举措确定了，但某些具体改革措施和制度设计还不成熟，认识也不尽一致，这时立法就应当具有一定的前瞻性，为将来进一步的改革预留空间。坚持从中国国情和客观实际出发，坚持鲜明的改革方向和问题导向，积极适应改革发展的新实践新需要，努力完善和创新推进改革与法治紧密结合的有效立法方式，充分发挥法治对改革的引导、推动、规范和保障作用。

（二）优化法律实施环境

民生保障需要良好的法治环境。好的法治环境既依赖于法律规则、法律文本的改善，也需要政治文明程度、经济发展提供坚实的社会支撑。没有一个清明的政治生态环境和强有力的经济基础，法治建设也难以健康开展。保障法律的有效实施，就是要建立起规范的权力运行机制，真正做到把权力“关进制度的笼子里”。习近平总书记在十八届中央政治局第一次集体学习讲话中曾经旗帜鲜明地提出：反对腐败，建设廉洁政治，保持党的肌体健康，始终是我们党一贯坚持的鲜明政治立场。2012年12月，在中共中央政治局召开的会议上确定了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。在“建设廉洁政治”“做到干部清正、政府清廉、政治清明”的目标指引下，中央厉行节约反对浪费，在全党兴起新政之风，反腐旗帜鲜明，治腐多管齐下，雷厉风行，“苍蝇”“老虎”一起打，出现了反腐常态化、作风建设常态化的政治格局。通过建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，探索实现法院“去行政化”，保证公正司法，及时消弭改革与法治的冲突。应该说，一个风清气正的新的政治生态环境正在逐渐形成，法治建设也因此加强了良性发展的重要的政治基础。

（三）增强守法意识

增强全民法治观念，尊法守法护法，以确保改革在良好的法治人文环境中进行，这也是民生保障的重要基础。人民群众对法治的信仰不会凭空而来，要让人们切实感受到法律能够有效地发挥作用，信仰法治能够给他们带来实实在在的好处。就要加强法治普及宣传，加强对广大党员干部尤其是领导干部的法治教育，提高他们运用法治思维和法治方式的能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。

总之，正确认识和处理好改革与法治的辩证统一关系，始终坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，有利于促进全面深化改革与全面依法治国的深度融合和最佳结合，能够更好地发挥改革和法治在“四个全面”战略布局中的双轮驱动作用，为全面建成小康社会、促进民生发展、实现中华民族伟大复兴的中国梦发挥积极的作用。

“万事民为先”民本思想在中国历史上源远流长。孟子曾言：“民为贵，社稷次之，君为轻。”宋代程颐称：“为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本，以安而不扰民为本。”

中国共产党从成立之日起，就坚持国以民为本，党以民为基的科学理念，郑重宣布：“党除了工人阶级和广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。”习近平总书记在多个场合也反复强调指出，人世间的一切幸福都是要靠辛勤的劳动来创造的。我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。

伴随着“民生”二字成为党的许多文件和政府工作报告的关键词，一系列重大民生政策和法律法规不断出台，惠及亿万民众，诠释着“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的丰富内涵。在法治背景下，党的领导无疑是保障和改善民生的政治基础。那么，如何理解和把握党的民生思想与实践，把握好党的政策与法治的关系，进一步完善民生法治，助力民生改善，则是本章谈及的主要问题。

【注释】

[1]《治国古鉴》，四川大学出版社1995年出版，第180页。

[2]《马克思恩格斯全集》第三卷，人民出版社1960年出版，第378页。

[3]《马克思恩格斯全集》第六卷，人民出版社1961年版，第292页。

[4]史良：《三年来人民司法工作的成就》，刊载《人民日报》1952年9月23日。

[5]彭真：《公民在法律面前人人平等》，摘自《彭真文选》，人民出版社1991年版，第255—256页。

[6]董必武：《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》，选自《董必武选集》，人民出版社1985年版，第413、418－420页。

[7]毛泽东：《在省市自治区党委书记会议上的讲话》，选自《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版，第197—198页。

[8]彭真：《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》，选自《彭真文选》，人民出版社1991年出版，第491－492页。

[9]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，选自《三中全会以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年6月出版，第9页。

[10]江泽民：《坚持依法治国》，选自《江泽民文选》第一卷，人民出版社2006年版，第511页。

[11]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》选自《江泽民文选》第三卷，人民出版社2006年版，第29、543、553页。

[12]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》选自《十七大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2009年版，第15、22、24页。

[13]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》选自《十八大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2014年版，第14、20、21页。

[14]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，刊于《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年出版，第512、529页。

[15]付子堂：《民生法治论》，刊于《中国法学》2009年第6期。

[16]李林：《坚持和发展中国特色社会主义法治理论》，刊于《求是》2015年第3期。

[17]江畅：《解放思想与全面深化改革》，刊于《桂海论丛》2013年第6期。

[18]陈平、兰旸：《民生问题的解决是全面深化改革的关键动力》，刊于《桂海论丛》2014年第5期。