完善中国财政赤字与债务规模预警机制

完善中国财政赤字与债务规模预警机制_建立和完善公共财政安全监测预警机制研究

中国的财政赤字和政府债务规模适度性问题，始终是社会各界普遍关心的焦点，特别是在当前宏观经济出现变化的情况下，继续实行积极的财政政策更是不可回避的话题。

一、财政赤字与债务预警系统

财政赤字与债务规模预警系统从一般意义上的理解和定义是，财政赤字和债务规模的警戒线指标体系或上限控制指标体系。

（1）西方宏观经济学中的新凯恩斯主义和新古典学派，以及理性预期均衡学派，近年来较多的争论是围绕财政赤字与债务的利弊问题，但涉及财政赤字与债务规模“量”或“度”方面的研究很少。

（2）从实践上看，公共财政赤字与债务规模较大的一些国家，如OECD中的意大利、丹麦、比利时、美国、法国、德国等发达国家并没有因为财政赤字与债务规模持续保持较大规模而引发金融危机或经济风险，而财政赤字与债务规模很小的国家，如韩国、泰国也没有因为财政状况较好而幸免于金融危机。所以，从现象上很难讲财政赤字与债务规模较大，跟经济风险有必然的联系。这就是说风险形成现实危机是有其爆发条件的。

（3）目前中国在研究财政赤字与债务规模上，许多人引用马斯特里赫特条约中规定的赤字占GDP比重不超过3%，债务占GDP比重不超过60%的标准，作为赤字和债务规模的警戒线，这是一种误解。OECD专家学者的解释是，上述标准是依据欧盟国家建立欧元体系时，以德、法等国的财政赤字和政府债务分别占GDP比重的现实状况作为参考的，而不是依据现成科学的经济理论和计算公式得出的数据。其关键的意义和目的不是3%和60%的数字本身，而是为了使加入欧元体的成员国都要将财政赤字和债务占GDP的比重控制在大致相同的水平上，以利于欧元体成员国之间在利率和汇率上的协调。因此准确地讲，3%和60%不是赤字和债务的警戒线，而是欧元体系成员国的限制线。

（4）中国长期以来，受计划经济下财政平衡思想和政策的束缚，对财政赤字和债务问题以“赤字有害论”为主流观点，因此对赤字和债务的规模和数量界限研究得较少。

在这种背景下，研究确实难度很大。鉴此，起步的研究思路和目标是要研究在利用财政赤字与债务政策的过程中，如何防止带来经济风险或公共财政风险。具体研究的内容包括：财政赤字和债务会引起什么样的风险和危机，怎样引起风险和危机；应采取哪些指标来衡量赤字及债务的规模；中国目前的赤字和债务规模究竟有多大；结合中国经济发展阶段和经济管理体制、运行机制，探讨中国合理的赤字规模和预答系统。

二、财政赤字与债务危机分析

财政的风险和危机与金融的风险和危机有不同之处，也有相同点和密切的关系。不同之处是，在政治稳定的前提下，即使财政入不敷出，政府也可以用财政信用方式融资缓解收支矛盾。由于财政信用有税收做保证，所以它比金融风险小。此外，债权人如果需要变现，可以在国家债务二级市场上转让政府债券，证券市场可以分解财政信用的一部分风险。金融风险与危机的相同点和密切关系是：第一，目前中国发行的凭证式国家债务数额较大，这部分债券具有储蓄存款的特点，即允许债券持有人提前兑现，一旦公共财政信用降低，不排除这部分债券出现挤提风潮。第二，财政运用货币融资方式来筹资，会引起货币流通量的增加，在一定条件下引起通货膨胀。因此，初步的认识是，一般情况下由赤字和债务引起的公共财政风险和危机，往往不是直接表现为其支付能力出现问题或信用出现危机，而是通过一定的路径和运行机制，传导给以下方面，形成金融或经济风险：

（1）以往的研究表明，财政的支付困难，如果用货币融资的方式解决，会引起通货膨胀，货币融资的规模越大，可能引起的通货膨胀率越高。从这个意义上讲，财政的风险和危机表现为它引起的突发性的通货膨胀风险。

（2）赤字和债务引起利率提高，产生“挤出效应”。另外由于政府在资源配置中占了更大的份额，如果政府资源配置的效率低下，就会造成经济效率的损失。

（3）外债大量累积或汇率变动等原因导致外资大量和迅速流出，产生国际收支危机。如果上述分析和判断成立的话，那么财政赤字和债务恐怕不会直接造成财政本身的支付风险和危机，相反它们是一种应对财政支付风险和危机的工具，但是这种工具在一定条件下会引起金融风险和经济风险。因此，财政赤字与债务规模的预警系统研究主要不是围绕防范财政本身的风险和危机，而是研究多大的财政赤字与债务规模会引起突发性通货膨胀或国际收支危机，或者是对经济增长、经济效率形成严重的负面效应。

（4）建立科学的衡量财政赤字与债务规模的目标体系。目前，衡量财政赤字与债务规模的指标很多，由于使用的口径和指标不同，得出的结论也就不太有可比性，甚至在判断和政策的选择上也是“南辕北辙”。最典型的矛盾说法是，由于债务依存度很高，难以扩大债务，而债务占GDP的比重很低，扩大空间很大，等等。从国际和国内来看，描述财政赤字与债务规模的指标大致分为三类：

第一类指标：将赤字和债务分别与GDP相比较，即财政赤字占GDP的比重，债务余额占GDP的比重。这类指标反映财政赤字和债务在国内生产总值中的份额。其特点是从整个国民经济总体上来衡量和把握财政赤字与债务的规模，反映经济整体对赤字和债务的承受能力。目前国际上，尤其是OECD国家主要使用这个指标。

第二类指标：将赤字和债务分别与财政收支相比较。中国常用的指标有：（1）赤字依存度，即赤字占当年财政支出的比重。（2）债务依存度，即债务发行额占当年财政支出或中央财政支出的比重。（3）偿债率，即国家债务当年还本付息额占当年财政收入的比重。这类指标的特点是就财政本身来描述赤字与债务规模的大小，反映财政对赤字和债务的承受能力，但这类指标在国际上使用得较少。其原因是，市场经济国家主要把财政状况放在经济中考虑，不是单纯地就财政论财政，而是把财政作为政府调控经济的手段和工具。他们在分析财政赤字政策和债务的利弊时，也是从财政对经济的影响来分析的，而不是就财政收支来评价财政状况。这恐怕是OECD等国际组织使用赤字与债务占GDP比重指标，而不使用债务依存度指标的主要原因。

第三类指标：具有一定特殊意义的指标。主要包括：（1）居民的应债能力，即债务发生额占当年居民储蓄存款余额的比重。这个指标主要反映应债主体对债务的承受能力。中国使用这个指标是因为目前国内购买国家债务的主体与发达国家有所不同。发达国家购买和持有国家债务的主体是各种机构（如基金组织、金融机构等），而中国购买和持有国家债务的主体是居民。当然这种情况在近年来正在发生变化。这一指标的意义在于如果应债主体的能力较强（主要与储蓄率有关），赤字与债务规模扩大就有了基础，反之，则将限制政府赤字与债务的扩大。（2）国家综合负债率，即将政府债务、银行坏账和全部外债与名义GDP进行比较。这是在第一类指标的基础上，根据中国情况进行的扩展。这个指标的特点是，将公共财政风险定位在引发金融风险和危机上，与我们前面的分析一致。这种观点更进一步地说明，改革以来国有银行事实上承担了本应由财政承担的一些职能，国有银行目前的许多（还需进行量化分析）不良资产是由此形成的。从实质上讲，这部分不良资产应是财政的不良资产，应由财政通过发债来弥补。所以在中国使用这个指标是有道理的。

对于以上各类指标，课题组认为，应将财政放在经济中进行考虑，而不能单纯就财政论财政，为正确衡量、及时预警和有效控制财政赤字和债务规模，应以第一类和第三类指标为主，以第二类指标为辅。

三、中国财政赤字与债务规模

财政赤字和政府债务是关系到经济健康发展的重大议题。传统观念强调平衡预算，量入为出，不搞赤字财政。随着经济周期日益严重，财政预算的观念发生变化。新的观念是，在一个经济周期内平衡预算，即经济衰退的时候增加政府开支或减税，允许财政出现赤字；经济高涨的时候政府减少开支或增税，获得财政盈余，偿还因财政赤字而积累下来的债务。还有人认为，政府不应该过分关注财政赤字和债务，而应注重整体经济的平衡。因为赤字和债务过大，会加重利息负担，导致经济失衡。

（一）第一类指标中财政赤字占GDP比重中的赤字口径

窄口径赤字：当年的财政收支差额，不包括当年应付的债务利息。美国称之为净赤字。

中口径赤字：包括当年的债务付息。美国称之为总赤字。

大口径赤字：总赤字加上社会保障部分的盈余状况（这里所指的社会保障部分，不是现有的社会保障基金的账户盈余，而是指包括社会保障欠账的状况）。

目前中国公开使用的是以窄口径或中口径赤字来计算其占GDP的比重的方式。课题组认为，今后应考虑社会保障的盈余状况。但由于这部分资金不是直接由财政预算控制的，所以财政对这部分资金的状况难以把握。当前根据中口径计算的赤字占GDP的比重为2.2%左右，与OECD绝大多数国家相比较，确实不高，但如果按大口径赤字计算这一比重可能就会有明显的升高。

（二）第一类指标中，关于债务的口径

窄口径的债务：预算报告数字。

中口径债务：预算报告数字加国有银行坏账和全部外债。

大口径债务：窄口径债务加上全部或有债务。根据世界银行1998年11月对中国《有关或有债务的政策建议报告》中列举的或有债务包括：（1）国有银行系统中的坏账和增加资本金的需求。（2）随着目前现收现付制的逐渐取消而产生的退休金债务。（3）国家担保的公共和非公共部门的国外借款。（4）粮食收购和流通中积累的损失。

从数量上看，目前窄口径债务占GDP的比重为10%左右，中口径为47%左右，大口径为52%—100%之间。

综合上述，可以得出的初步结论是，中国的明账债务占GDP比重（按窄口径计算）不大，暗账（按大口径计算）不小。如果只算明账不算暗账，就可能得出发债的空间相对较大的结论；如果算上暗账，那么再试图通过债务融资用于新的基础设施投资的余地就较小；如果不这样做，就需要通过债务运作，将一部分国有股或资产变现，以此来冲减政府债务规模。

（三）关于第二类指标的分母（即财政收支）范围

目前传统的计算债务依存度和国家债务偿债率的分母是预算内的收入或支出加上债务的还本付息。按照国际惯例，凡是政府财力都应统一在财政预算中。中国由于处于体制转轨过程中，预算外和制度外资金的数额很大，其中相当大部分的资金应是财政资金，如果仅仅将预算内资金作为财政收入或支出，而不把预算外、制度外资金作为财政资金计算，计算结果显然是有偏颇的。课题组认为应按照国际惯例用完整的财政收支口径计算债务依存度和国家债务偿债率水平。当然，目前由于中国还没有将预算外和制度外财政资金容纳在统一的财政预算体系内，所以，债务依存度和国家债务偿债率仍处于相当高的水平，需要我们加快税费制度改革以建立统一的财政预算体系。多大的赤字或债务规模能够引起通货膨胀并对经济形成严重的负面影响，这个问题在国际上没有现成的理论，中国也是在逐步探讨之中，这里只能提出一些初步的分析意见。

第一，从理论上看，如果为弥补赤字而进行债务融资，只要承债主体有意愿且有能力购买国家债务，在利率不提高的情况下，就不会引起通货膨胀，并且有利于拉动经济增长，降低失业率。在满足上述条件下，赤字和债务的规模就可以相对大一些。

第二，如果为弥补财政赤字而进行货币融资，即财政向中央银行发债，导致货币发行，便可能引起通货膨胀。货币融资方式的运用与赤字和债务规模大小之间存在某种不确定性。如果赤字与债务规模大到无法通过债务融资来弥补或偿债时，就只能通过货币融资方式来解决。如果赤字或债务规模不大时，也可以用货币融资方式来弥补赤字或偿债。

目前中国的储蓄率一直保持在40%左右的较高水平，而且中国在发行国家债务的条件上，采取国家债务利率略高于银行利率的做法，同时财政又控制着银行利率，这些条件都有利于债务融资的扩大。

第三，从较长的时期看，不能持续地使用赤字和债务政策为政府融资。因为即使没有通货膨胀风险，政府的赤字债务规模在GDP中的比重过大，也很可能影响资源配置的效率，从而导致经济增长质量的降低和经济增长减速。

第四，关于财政本身对赤字与债务的承受能力，取决于以下因素：

（1）经济的增长率。经济增长率越高，财政收入增长越快，财政对赤字与债务的承受力越大。

（2）利率水平。通过货币政策使利率在长期内保持在比较低的水平上，对于减轻财政的债务负担具有重要意义。

（3）财政对于债务的运作和管理。这包括债务发行的期限、方式和利率的设计，国有资产的重组变现和市场运作，等等。

（4）中国政府支出的结构调整和支出使用效率的提高。财政赤字与债务政策是对应经济衰退、失业率升高而采取的短期性宏观调控手段和工具。但从国际经验和中国改革以来的实际情况看，一旦在短期内使用了赤字政策，还本付息的负担就会使得赤字和债务成为一种经常的财政融资方式，而财政平衡则成为罕见的情况。将中短期财政目标定位为追求平稳的政策，可能只会使政府处于十分被动的境地。

课题组认为，应将中短期财政政策目标定位在控制一定规模下的适度财政赤字和债务上，或者称为基本平衡的财政政策。如果我们不采取上述的宏观政策，可以替代的宏观政策有两种：一是调低经济增长率（在目前按保守的估计大约要调低GDP增长2—3个百分点），扩大失业面。二是实行可容忍的通货膨胀政策，化解和消化结构失调带来的经济损失，其中包括国有银行和企业的坏账损失。在这种政策下，经济可能会保持一定的增长率，控制失业率的上升。因为在解决经济结构失调问题的宏观经济对策上，不能期望不付出任何的成本。

这些成本包括：或者是经济衰退、大量失业，或者是通货膨胀，或者是扩大政府赤字与债务。这三样都是不受欢迎的东西，但政府只能在这三者中进行权衡和选择。“衰退和失业”首先以牺牲部分人利益为代价，“通胀”以大多数人的利益损失分担为代价，“赤字”以政府为承担代价的形式主体，从长期来看，仍要由大多数人来承担。从风险来看，“赤字”政策的风险是小于“衰退”和“通胀”风险的。正是从这个意义上讲，在市场经济国家中，20世纪60年代和70年代中期，政府在面对宏观经济问题进行政策选择时，往往会自觉不自觉地侧重选择赤字与债务政策，可能其道理就在于此。对当前中国的宏观经济情况而言，采取措施扭转物价持续负增长对于维持适当的经济增长速度、化解银行债务和减轻政府赤字与债务压力是有利的。相反，通货紧缩的形势只能迫使政府采取扩张性的财政政策，否则只能容忍经济的衰退。

四、中国赤字与债务预警系统

在当前我们还无法得出一个确切而科学的赤字与债务警戒线的情况下，我们的指导思想只能是使经济达到一定增长目标，使通货膨胀率控制在一定的指标下，力求将赤字与债务控制在尽可能低的水平上。

在中国运用扩张性财政政策过程中，主要监测以下两个指标变动情况：

（1）用赤字占GDP的比重监控赤字规模。建议赤字的口径依照国际惯例，按当年财政收支差额加上利息进行计算。用欧元体系限制线的3%作为参照系进行控制，最高不要超过5%。

（2）用国家综合负债率监控债务规模。由于国家综合负债率除了考虑内债余额占名义GDP的比重外，而且也考虑了国有银行坏账以及全部外债占GDP比重的情况。从稳健的角度出发，在目前没有更为完整的科学指标的情况下，用这一指标监控债务规模较好。据计算，1997年和1998年国家综合负债率均低于日本、泰国、印尼和韩国按大致相同口径计算的综合负债率，可以考虑的控制线为70%—75%。但从实证的角度看，这一控制线仍低于上述国家的水平。

通过对下列因素指标的观测，掌握和控制扩张性财政政策变更和调整的时机：

（1）当通货膨胀率由负增长转变为正值，并呈现跃升势头时，表明货币需求和供给增长较快，经济开始走出低谷。

（2）扩张性财政政策产生明显的“挤出效应”。

（3）民间投资开始活跃并呈增长态势。

（4）利率呈上升压力和趋势。

在以上情况出现后，扩张性财政政策可以考虑向平衡或从紧政策转换。