建设性债务不纳入财政赤字

范　必　翟俊武　薛志敏　余从凤　杜　帅　赵全厚　黄林芝　莫万贵

我国地方政府建设性债务，主要用于公益性项目建设，这与美国地方政府资本性项目债务融资的功能基本一致。中美两国都实行复式预算，美国资本性项目融资单独列支，在计算财政赤字时不包括这部分负债。我国在计算地方财政赤字时口径大于美国，包括了地方政府每年新增一般债券规模。考虑到经常项目预算每年要现收现付，公益性项目建设往往要经过多年才还清本息，分摊到每年需要偿还的本息数量相对较小。因此现行的将用于建设的地方政府一般债券新增规模计入年度赤字的做法不利于国际比较，也束缚了手脚。建议改革预算管理方式，今后用于地方基础设施等建设的一般债券不再纳入全国赤字口径。这有助于中央更好地对地方债务实行余额管理，从宏观上增强财政政策相机抉择的余地，同时也可为地方政府扩大投资提供更大空间。

一、美国资本项目融资独立于经常性预算

美国州及地方政府预算的基本原则是，经常性预算收支平衡，资本性预算量力而行。地方政府基础设施建设和各类公益性项目主要由资本性预算管理，其资金来源主要以债务直接融资为主。也就是说，美国的基础设施和公益性项目建设主要依靠负债进行。

一般来说，美国地方政府不能为经常性预算融资，只能为资本项目融资，主要采取债券融资方式。美国有超过8.3万个不同层级的地方政府，均有发行债券的权力。债券主要分为两种：一是一般责任债券（General Obligation Bonds，简称GOB），以政府信用为担保；二是收入债券（Revenue Bonds），以项目本身的收益（例如高速公路收费）作为偿债来源。若项目收益未能覆盖到期本息，政府没有义务用税收偿还。无论是一般责任债券还是收入债券，所筹集的收入均纳入资本预算管理，而不是纳入经常性预算管理。

二、资本项目债务不纳入政府赤字

美国绝大部分州和地方的法规规定，经常性预算要遵循“平衡预算法则”。他们所谓的地方财政赤字，仅指经常性预算中出现的收支缺口。由于资本预算一般被用来为基础设施投资提供资金，一个项目从融资到回收，时间跨度往往要经过十几年甚至几十年。将所有的资本性债务计入一年的赤字显然不合理，因此资本预算不受“平衡预算法则”限制，为项目建设筹集的债务收入也不计入当年财政赤字。

尽管如此，美国地方政府并未放松对资本项目融资的监管。政府部门或机构不能擅自举债，大部分州和地方立法规定，资本项目负债必须得到有关机构甚至全体公民的授权和批准。各州年度债务发行一般不超过当年经常性预算的20%。全美有33个州对债务利息支出设有上限，其中不少州规定债务利息支出不能超过经常性收入的5%—8%。

三、启示与借鉴

我国也实行复式预算，但在实际执行中，经常性预算与建设性预算（相当于美国资本性预算）往往混编在公共预算中，建设性负债与经常性财政赤字不分，易造成赤字比例偏大。现在世界各国大都将“马约”规定的3%的赤字率作为衡量财政健康度的标准。按照我国目前的赤字率统计口径，2015年为2.3%，如果扣除5000亿元地方政府一般债券额度，实际赤字率将降低到1.6%。美国州和地方政府未将资本项目融资纳入赤字，并未影响其风险管理。

第一，建议地方政府一般债券融资规模不纳入全国赤字统计口径。目前，我国建设性债务中，专项债券没有纳入赤字统计，今后一般债券也可从赤字统计中剔除。调整统计口径后，中央政府赤字规模和地方政府的发债空间都会进一步加大，更有利于实施积极的财政政策。同时，也有助于保证赤字率国际比较的一致性、可比性。

第二，将地方政府债务从年度发行规模管理转向余额管理。在地方政府一般债券纳入全国赤字口径的情况下，国家被迫对地方的债务实行年度发行规模管理，各地纷纷向中央争规模、争指标。地方一般债券规模与财政赤字脱钩后，国家可以更好对地方债务实行余额风险管理，使地方发行新债时必须统筹考虑发债规模与财政承受能力。

第三，在地方全面推行复式预算。建议深化预算改革，将地方政府经常性预算和建设性预算分账处理。无论一般债券还是专项债券均纳入建设性预算管理，以便列收列支，单独考核。这有助于预算科学合理、公开透明。