超越寻求确定性的思维定势

创制秩序很容易塑造出鲍曼所说的园艺文化，这种文化“把自己定义为是对理想生活和人类生存环境完美安排的设计”^[35]。在现代社会中，“园丁们把社会看成是一块需要专业设计、然后按设计的形态进行培植与修整的处女地。”^[36]不同于农业社会中出现的“牧人”，在园艺文化中，创制者所扮演的是“园丁”而不是“牧人”，他们不再表现出一副悠闲的模样，而是肩负起了看管自己领地的神圣使命。在他们看来，任何自生自长的事物都必定是错误的，不是被栽种的事物就不应生长，都应该从科学设计的植物园中驱除。这群“园艺师”将一个自然场所加工成完全人工设计的有秩序的空间，在整体布局和整形、剪枝、种植和清除选定植物方面有很大的选择权，能够将一切不符合自己意愿的野草完全清除掉。这样一个空间就是一个经过长期管理的科学森林，其中人类将自己的秩序、效用和美的原则赋予自然。为了建造美好而井然有序的花园这一崇高目标的实现，也必须适时对有如杂草般的不确定性因素进行整理或拔除，而这就需要由自觉设计的制度来完成。如果这是为了消除不确定性因素，那么，对政策问题进行人工设计就更有必要了。

创制秩序是在社会控制中生成的，反过来，又是服从于社会控制的。当运用权力来排除异质因素时，就要控制不确定性因素的进入；当通过制度和政策来将不确定性因素置于被管理的地位时，也就是将不确定性因素纳入可控的范畴。这两种类型的控制都是与不确定性的斗争。如果没有权力而希望控制不确定性，那就是与风车斗争的堂吉诃德；如果不是通过创制秩序去与不确定性进行斗争，那就是生命与癌细胞的搏杀。创制秩序中的控制是通过创制规范进行的，在创制规范的过程中，专业知识和技术发挥了主导作用，因而弱化了权力控制，也在控制不确定性方面显现出了权力不及的巨大优势，而且也显得更加隐蔽和更加稳定。

创制秩序生成和存在于其中的工业社会是一个低度复杂性和低度不确定性的社会，这个社会中的不确定性虽然是以社会问题的形式出现的，却能够被纳入到认识和控制的范畴中来，是可以通过“化简”的方式和“以不变应万变”的制度来加以化解和消除的，从而证明创制秩序的可靠性和有效性。然而，20世纪80年代以来，随着人类进入全球化、后工业化进程，社会的复杂性与不确定性与日俱增，事实上，人类已经进入一个高度复杂性和高度不确定性的历史阶段。致使人类在工业社会所创制出来的所有应对不确定性的方式、方法都陷入了失灵的状态（尽管人们现在还不愿意承认这一点），创制秩序因而难以为继了。从20世纪后期以来的社会管理实践看，面对高度不确定性的社会问题，一切沿用工业社会的方式、方法去消除不确定性的努力都会导致不确定性的升级；在通过压制和管控的方式去处理瞬息万变的社会问题时，却把人类引入了风险社会和危机事件频发的境地。

整个工业社会的社会治理史就是与不确定性斗争的历史，政策问题建构就是消除不确定性的着手处，正是通过政策问题建构而把作为不确定性因素的社会问题纳入到了可控制的范围内，并凝结成确定性的和供给确定性的创制秩序。然而，由谋求确定性的所有行动所汇集起来的却是制造不确定性的力量，从而把人类导向了高度复杂性和高度不确定性的状态。正是基于这样一个现实，吉登斯把我们的世界说成是一个人为制造的不确定性的世界，认为不确定性不是我们所能补救的，而是我们创造的，我们甚至在以更大的规模来重新创造不确定性，通过我们补救不确定性的努力来创造不确定性。^[37]也正是这一通过消除不确定性而制造不确定性的做法，使人类社会被带入了全球化、后工业化进程中，开启了一个快速流动的时代。

在我们这个时代，社会问题瞬息万变，呈现给我们的是，拒绝工业社会处理社会问题的一切“化简”原则和“以不变应万变”的行动纲领。在这样一个高速流动的不确定世界中，影响社会的权力脱离了政治，稳定的制度丧失了可靠性，因而也不再提供安全感。这让人清晰地看到，在既有的创制秩序中，在既有的谋求确定性的制度中，由于对社会问题的分类，由于采用不同标准而对社会所实施的隔离，在人们之间播下了猜忌、分裂的种子，让人们以“经济人”的身份而在利益追求的名义下进行你争我夺，在合法竞争的名义下开展斗争。然而，主持了这一切的阴谋家（人们往往称其为政治家）却躲在争论和异议背后阴笑。

在我们这个时代，社会资源的流动已经超越了地域的限制，国家最多也只能充当警官和法官的角色，在“运动场”的边缘巡逻，解决贸易纠纷。人类生活已经被扔到了国家主权所不及的地方，“如果说传统的主权世界是有着固定边防线的民族国家的世界，那么，新的跨国的全球空间是（至少暂时是）‘完整而统一的’，换言之，它没有明显的边界，它充满了不固定的/流动的意义，并徒然地寻求（或极力避免？）固定的位置。新的力量恰恰存在于这样的世界。”^[38]这是一个高度复杂性和高度不确定性的社会，一切都是短暂的，无法被转化为持久，无处不在的偶然性无法演化为惯例，随机性行为选择既不考虑也不按照规律行事。基于老眼光所看到的无序已经成为常态，危机事件就是会在不确定的时间、地点以不确定的形式出现的事件，而且受到其影响的人群也是不确定的。

在高度复杂性和高度不确定性条件下，由专家所主导的政策问题建构越来越显得笨拙无能。其一，专家所依赖的知识和技术不仅不再能准确地把握社会问题，反而是，由他们所建构起来的政策问题总是与社会问题相去甚远；其二，专家所建构起来的政策问题由于与社会问题的不一致性而使政策脱离现实，以至于在政策发挥作用的过程中制造了更大的不确定性。当然，导向这一结果的责任并不能够完全归罪于专家，而是由知识的性质所决定的。我们知道，人类的知识可以分为两种类型：一类知识所追求的是可理解性或者可阐释性，它允许和需要一个相当大的不精确性甚至是模糊性的空间；另一类知识追求确定性，包括对客观对象的准确认识和精准描述，努力去揭示对象世界中的因果关系，当它得以成立的时候，却牺牲了解释力。综观近代以来的政策问题建构史，可以看到，即使处在政策问题民主建构的阶段，也包含着对后一类知识的渴求，所以才走上了由专家主持政策建构过程的发展道路。

在政策问题建构中，思维的历程是从具体的经验知识上升到抽象的理性知识的过程。为了将变化和多样的社会问题囊括到所建构的政策问题中，人们采用“证实”的方式而不是以“探索”的态度进行政策问题建构，所奉行的原则是：通过政策问题建构去既解决现实中的社会问题又防范这些社会问题再度出现，即使这些社会问题再度出现了，也已经有了预设的政策在等待它了。特别是在专家把持了或垄断了政策问题建构权之后，更乐意于把政策问题建构行动置于科学预测的基础上。这样一来，政策问题建构所关注的也就是抽象假设在现实中实际存在或出现的可能性。其程式就是，先提出假设，然后到现实中去寻找证明假设的材料，更多的时候，是通过逻辑分析的方式去验证假设，把政策问题建构完全放置在思维的逻辑“游戏”中。

虽然刑事侦察和法官办案不赞成有罪推定，而政策问题建构却完全走上了提出假设和验证假设的道路。而且，一般说来，只要专家们提出了某个假设，也就总能使他所提出的假设得到证实。当然，在科学与民主的媾和中，也会使用诸如民意调查等民主的方式，但在专家主持了这一过程时，民意调查只不过是被用来验证那些事先假设的一个最为简单的途径。而且，民意调查的结果往往是需要专家通过某些量表来进行分析的，希望得到的结论也是必须由专家去做出的。在专家所提供的科学结论面前，民众即使觉得不是那么回事儿，也必须接受。正是这样，政策问题建构往往是不可能实现对社会问题的成功描述的。事实上，专家们从不打算去对社会问题作出真实的描述，他们所关注的只是社会问题中那些自己感兴趣的方面，或者，是为了去证明自己所提出的假设是正确的和非凡的。

如果说政策问题建构是谋求确定性的行动起点，那么，通过提出假设和验证假设的方式所进行的政策问题建构在何种意义上能够使社会治理的确定性追求达到目标，显然是不言自明的。这就是巴伯所说的，“寻求确定性似乎让理论家不再把注意力放在使政治生活能够被理解并且使政治实践具有充分根据的要求上面，同时使它转向要求具有绝对的可理解性和不可变更的正当性——即使在研究中以偏离或者放弃主题为代价。”^[39]由此可见，正是政策问题建构中的理性知识和专家主导，把人类社会引进了高度复杂性和高度不确定性的状态。更为可悲的是，在人类被理性知识和技术专家引入到这种状态后，却表现出了对理性知识和专家的更高程度的依赖。以至于人们出现了这样一个幻觉，那就是，在今天这样一个高度复杂性和高度不确定性条件下，离开了理性知识和专家，我们就不会举步落脚了。

创制秩序是建立在对社会的有效控制的基础上的，而有效控制又需要以对控制对象的清晰认识和了解为前提。就如我们一再指出的，为了实现对控制对象的认识，就必须求助于科学分类等工具以实现对复杂问题的化简，即从差异万千的现象中去发现同一性的因素，找出社会问题背后的原因，从而转化为具有普遍性的政策问题。在这样一种思维路向中，政策问题并不是社会问题的直观反映，而是反映了社会问题深层的更为真实的一面。然而，正是给予了科学以更多荣誉的这种政策问题建构方式，使专家拥有了不顾社会问题的真实情况的权力，他们可以把与社会问题根本不相关的事情作为政策问题进行建构，并告诉公众以及决策者们，这才是真实的社会问题。

虽然我们不能说这是出于专家们的主观意愿，但他们所掌握的科学方法却让他们中的每一个人都循着这一路径去做。所以，一旦社会问题被抽象和简化为一系列的数据后，然后再被转化为政策问题，那么，所证明的就仅仅是理性知识的合理性了，而不可能是政策问题与社会问题的一致性。也就是说，被抽象和简化的社会问题合乎了理性知识所提供的标准，却与困扰社会、困扰公众的社会问题相差甚远。因而，“现代国家的官员，出于必要，至少一步，通常是几步，从他们所统治的社会中游离出来。他们通过一些抽象的象征来评估他们的社会生活，但是这抽象的象征总与它们所要掌握的真实社会距离甚远。”^[40]

如果专家们所面对的是较为复杂的社会问题，在获得数据难度较大的情况下，他们为了完成某个课题去伪造数据而为政策问题建构提供科学支持的话，那么，政策问题与社会问题的相关性就更无法评估了。然而，通过项目招标和课题发包的方式去开展政策问题建构时，这种情况又是极其普遍的。专家因此而获得了些微课题经费，而公众以及社会的损益却被抛弃了。只要专家们能够把自己的课题报告制作得精致一些，虽然数据是虚假的，也会得到决策者的欣赏，甚至会额外追加一些完成课题的奖励。这样的话，我们社会中的政策问题建构是多么可怕的事情。事实上，我们的社会以及公众所信赖的专家正是通过这种方式愚弄了我们，让我们为之付出了代价。当我们被置于风险社会时，特别是我们受到危机事件所困扰时，我们又把希望寄托于创造了这一切的专家。之所以虚假的政策问题能够得到普遍接受，这就如一个病人被误诊为癌症后，通过长时间的“放疗”和“化疗”之后能够证明他确实是癌症病人一样。正是因为政策问题与现实中的社会问题无关，才使社会问题变得越来越多和越来越严重。所有这些恰恰拜现代科学及其理性知识所赐，是因为专家把持了政策问题建构权而导致的结果。

人类社会已经步入高度不确定性和高度复杂性的时代，不管是否愿意，我们都必须学会与复杂性和不确定性共存，必须在高度复杂性和高度不确定性的条件下开展行动。其中，最为重要的就是，需要更新我们关于秩序与不确定性的理解。在工业社会中，无论是由政治家还是由专家来主持政策问题建构，都意味着秩序来自于某个中心的供给，而秩序供给又是为了维护自己的统治地位和出于自我利益实现的需要。所以，需要通过控制的方式去供给秩序和维护秩序。所谓控制，就是要消除一切不确定性因素，因而，在控制的实施中，秩序也被形塑为一种僵化的秩序，所获得的是一种静态的社会稳定性。然而，在高度复杂性和高度不确定性条件下，再也不存在任何单一的规范体系能将其纳入控制的范畴中，以至于僵化的创制秩序被宣告失灵，而且这是制度背后的控制逻辑的失灵。

在高度复杂性和高度不确定性的条件下，我们必须承认，社会依然有着秩序的需要，但那将是一种更具灵活性的秩序，是动态的社会秩序。这种社会秩序没有固定的结构或模式，也没有单一的供给主体，而是生成于人与人的互动关系和过程中的。事实上，20世纪后期以来，全球化、后工业化已经推展出了一个新的“前沿地带”，“在前沿地带，机敏比枪炮更为重要。在前沿地带，围墙和栅栏仅仅宣布了意图，并不意味着现实。在前沿地带，人们很难把冲突限制在特定的区域，也很难划出清晰的边界。所有这些努力通常是没有结果的，其最终有效性一开始就受到了怀疑，所做的努力至少是不热心的：木头桩子怎么也不如石墙坚固。在前沿地带的战场上，几乎没有壕沟。众所周知，对手是不断移动的，他们的力量和可恶之处在于，他们的移动速度很快，而且神不知鬼不觉。事实上，他们是超区域的。夺得他们昨天占领的领土，并不意味着今天的胜利，更不意味着‘敌意的终止’。当然，它更不能保证明天的安全。”^[41]

在这样一个“前沿地带”中，社会问题急速变化，出现的是吉登斯所说的“流动的联盟”和“流动的敌意”。“联盟”和“前线”都在不断变化，任何僵化的制度都已失效，唯一可以依靠的，就是人们的合作行动。只有在人们的合作行动中，才能建立起与行动相适应的秩序。这种秩序显然不是一经确立就稳定地存在下去的创制秩序，而是包含在人们的合作行动中的合作秩序。

对于合作秩序而言，将不再是通过消除一切不确定性而使自己得到维系，反而是与不确定性共存的。以合作秩序形态出现的社会秩序将不再是社会发展的静态目标，而是合作行动的产品，是发生于和存在于合作行动之中的。合作行动中的不确定性不仅不会对这种秩序构成威胁，反而会促进这种秩序的成长和增强这种秩序的功能。在这里，作为秩序生成之基本途径的政策问题建构也不再是由少数人垄断的，而是在合作行动的过程中进行的。因而，政策问题建构权既不由政治家所掌握，也不由技术专家所垄断，而是归属于每一个参与到合作行动过程中来的人。

高度复杂性和高度不确定性条件下的人们是相互依存的，诚如鲍曼所说，“在这个行星上，我们都依赖他人，我们的所作所为都与他人的命运联系在一起。从伦理学的观点看，这使我们每一个人对他人负责。责任就‘在那里’，不管你是否承认它的存在，不管你是否愿意接受它，全球的相互依存网络都坚定地把它放在了应有的位置。”^[42]人的共生共在已经成为我们必须正视的主题，在人类社会的进化中曾经广泛使用过的所有处理人际关系的行为方式都必须得到重新审视，一切不能对人的共生共在的主题提供支持的行为都必须被抛弃，而在能够为人的共生共在提供支持的行为模式中，我们所看到的就是合作行动。如果说自然秩序并不存在着人的介入的话，那么，创制秩序则是由政治家或技术专家等这些社会精英通过政策问题建构来提供的。合作秩序则不同，它生成于人的合作行动之中，也是在人的合作行动中得到维护的。所以，在合作秩序的获得中，包含着完全不同的不确定性观念，不再要求消除不确定性，也不再要求实现对不确定性的控制，而是要求对不确定性的承认和利用，通过承认和利用而驾驭不确定性。

【注释】

[1]［德］马克斯·韦伯：《经济与历史：支配的类型》，康乐等译，广西师范大学出版社2004年版，第390页。

[2]［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（第二卷）（下册），阎克文译，上海人民出版社2010年版，第1569页。

[3]［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（第二卷）（下册），阎克文译，上海人民出版社2010年版，第1569页。

[4]同上书，第1113页。

[5]Luther Gulick and L.Urwick，Papers on the Science o f Administration，The Rumford Press，1937，p.192.

[6]Dwight Waldo，The Administrative State，New York：The Ronald Press Company，1948，p.19.

[7]［美］赫伯特·A.西蒙：《管理决策新科学》，李继译，中国社会科学出版社1982年版，第227页。

[8]［美］赫伯特·A.西蒙：《管理决策新科学》，李继译，中国社会科学出版社1982年版，第53页。

[9]［美］赫伯特·A.西蒙：《管理决策新科学》，李继译，中国社会科学出版社1 9 8 2年版，第53页。

[10]同上书，第54页。

[11]［美］威廉·N.邓恩：《公共政策分析导论（第二版）》，谢明等译，中国人民大学出版社2002年版，第178页。

[12]［美］埃贡·G.古贝、伊冯娜·S.林肯：《第四代评估》，秦霖等译，中国人民大学出版社2008年版，第13页。

[13]参见［美］约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，中国人民大学出版社2004年版，第114页。

[14]FrankFischer，TechnocracyandthePoli ticsof Expert ise，SagePublications，Inc.，1990，p.161.

[15]FrankFischer，TechnocracyandthePo liti csof Expertise，SagePubl icat ions，Inc.，1990，p.161.

[16]［美］卡尔·博格斯：《知识分子与现代性的危机》，李俊、蔡海榕译，江苏人民出版社2002年版，第142—143页。

[17]引自［美］戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，吴琼译，中国人民大学出版社2005年版，第278页。

[18]［美］德博拉·斯通：《政策悖论——政治决策中的艺术》（修订版），顾建光译，中国人民大学出版社2006年版，第17页。

[19]［美］斯蒂芬·埃里克·布隆纳：《重申启蒙——论一种积极参与的政治》，殷杲译，江苏人民出版社2006年版，第3页。

[20]［美］德博拉·斯通：《政策悖论——政治决策中的艺术》（修订版），顾建光译，中国人民大学出版社2006年版，第178页。

[21]［美］德博拉·斯通：《政策悖论——政治决策中的艺术》（修订版），顾建光译，中国人民大学出版社2006年版，第185页。

[22]［美］艾赅博、百里枫：《揭开行政之恶》，白锐译，中央编译出版社2009年版，第49页。

[23]［英］齐格蒙·鲍曼：《立法者与阐释者》，洪涛译，上海人民出版社2000年版，第55页。

[24]［英］齐格蒙·鲍曼：《寻找政治》，洪涛等译，上海人民出版社2006年版，第22页。

[25]［英］齐格蒙·鲍曼：《立法者与阐释者》，洪涛译，上海人民出版社2000年版，第57页。

[26]［英］齐格蒙·鲍曼：《现代性与大屠杀》，杨渝东、史建华译，译林出版社2002年版，第92页。

[27]［英］迈克尔·欧克肖特：《政治中的理性主义》，张汝伦译，上海译文出版社2004年版，第11页。

[28]［法］米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨远婴译，三联书店2003年版，第197页。

[29]转引自［美］詹姆斯·斯科特：《国家的视角（修订版）》，王晓毅译，社会科学文献出版社2012年版，第54页。

[30]同上书，第3页。

[31]［法］米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨远婴译，三联书店2003年版，第62页。

[32]［英］齐格蒙·鲍曼：《立法者与阐释者》，洪涛译，上海人民出版社2000年版，第24页。

[33]［英］安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2000年版，第78页。

[34]［英］齐格蒙·鲍曼：《立法者与阐释者》，洪涛译，上海人民出版社2000年版，第14—15页。

[35]［英］齐格蒙·鲍曼：《现代性与大屠杀》，杨渝东、史建华译，译林出版社2002年版，第124页。

[36]同上书，第149页。

[37]转引自［英］齐格蒙·鲍曼：《寻找政治》，洪涛等译，上海人民出版社2006年版，第136页。

[38]［英］齐格蒙特·鲍曼：《被围困的社会》，郇建立译，江苏人民出版社2005年版，第248页。

[39]［美］本杰明·巴伯：《强势民主》，彭斌译，吉林人民出版社2006年版，第58页。

[40]［美］詹姆斯·斯科特：《国家的视角（修订版）》，王晓毅译，社会科学文献出版社2012年版，第94页。

[41]［英］齐格蒙特·鲍曼：《被围困的社会》，郇建立译，江苏人民出版社2005年版，第79页。

[42]同上书，引言第19页。