消费者权益纠纷解决机制

消费者纠纷是指消费者和经营者之间发生的与消费者权益有关的争议。当前，在西部地区存在五种消费者争议的解决途径，分别是与经营者协商和解、请求消费者协会调解、向有关行政部门申诉、根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁和向人民法院提起诉讼。但是消费者纠纷除了具有一般民事纠纷的特点之外，还具有特殊性，而现行的纠纷解决机制却缺乏针对性，面对这种状况，我们应该借鉴国内外的先进经验，构建西部地区的消费者纠纷解决机制。

一、西部地区消费者纠纷的特殊性

（一）纠纷的小额性

据统计，目前我国消费者每年平均投诉率仅为三千分之一左右。实际上，大多数人在消费过程中都有权益受到损害的经历，但相当一部分人因为种种原因放弃维护自己权益的权利。其中一个最重要的原因就是因为大多数消费纠纷数额较小，特别是西部地区可能只有数十元钱，甚至数元钱，消费者纠纷具有小额性的特点。在小额消费纠纷中，消费者与实力雄厚的经营者相比，往往处于弱者地位。消费者如果要投诉或起诉经营者要投入大量的时间、精力和金钱，可能影响到自己正常的工作和生活，因此，面对这种情况大多数消费者会选择妥协。消费者的弱者地位，也表明了妥善处理小额消费纠纷的必要性和紧迫性。

（二）纠纷的多样性和复杂性

消费问题直接关系民生，内容涉及衣食住行等各个方面。据统计，日用百货、房产、通信、交通等与民生密切相关的消费领域产生的纠纷案件较多，占到消费纠纷案件总数的70%。另外，随着消费方式的变化和消费领域的拓宽，还不断产生出新兴的消费项目，由此也产生了新型的消费纠纷案件。如在消费方式上出现了网络购物、电视购物等新方式，消费支出结构也从实物性消费占绝对比重向服务性消费倾斜。这些变化在对西部传统消费模式产生冲击的同时，也产生了大量新型的消费纠纷案件。

（三）纠纷的群体性

商品经济社会中，每个人都是消费者，任何人都有可能成为消费者纠纷的当事人，即消费者纠纷往往具有群体性的特点。如影响全国的SK-Ⅱ化妆品事件、三鹿奶粉事件等，涉及面广，关系到群众的切身利益，若处理不当，往往会造成纠纷的进一步激化。特别是西部地区的矛盾和纠纷，一旦激化，往往出现群体性事件。

二、现行西部地区消费纠纷解决机制存在的缺陷

由于消费者纠纷的特殊性，为了保护消费者的合法权益，需要建立相应的纠纷解决机制，根据我国《消费者权益保护法》第三十四条的规定：“消费者和经营者发生争议的，可以通过下列途径解决：与经营者协商和解；请求消费者协会调解；向有关行政部门申诉；根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；向人民法院提起诉讼。”但是在现实中，这五种途径却并不能完全解决西部地区消费者权益纠纷。

（一）与经营者协商和解

和解是指消费者与经营者在平等自愿的基础上进行协商，从而达成公平合理地解决消费者争议协议的一种方式。消费者争议大多数是标的额较小，案情较简单的争议，双方和解具有简便、高效、经济的特点，通过和解解决纠纷，一方面消费者的合法权益将会受到保护，另一方面经营者在利润和商誉上也不会受到损害，因此无论是对消费者还是对经营者来说，它都是一种理想的争议解决途径。但是这种方式的效果主要取决于经营者的态度，消费者与经营者相比处于弱势地位，无法与具有优势地位的经营者相抗衡。如果经营者不遵循诚实信用的原则，就会推诿、逃避责任，这样消费者的利益就得不到保障。协商和解的另外一个缺陷是缺乏国家强制力，即使消费者和经营者达成了和解协议，如果经营者不遵守协议的话，问题仍得不到圆满解决。

（二）请求消费者协会调解

调解是指在第三方的主持下，由当事人就有关问题自愿协商，达成协议解决纠纷的方式，这是一种解决民事争议的常用方式。在我国，消费者纠纷主要是由消费者协会进行调解。1984年12月经国务院批准成立了中国消费者协会，各级消费者协会相继成立，截至2012年，全国县以上消费者协会已达3270个，每年都要受理消费者投诉几十万件。2011年，全国消费者协会和各地消协共受理消费者投诉1324万件，解决率超过94%，为消费者挽回经济损失约113.6亿元。消费者协会的调解对消费者合法权益的维护在总体上起到了重要的作用，缓解了消费者和经营者之间的部分冲突。但是消费者协会调解也存在一些弊端：第一，消费者协会是民间组织，不是行政组织，无权对经营者进行调查；第二，在消费者协会主持下达成的调解协议不具有法律强制执行力，要确保达成的协议能够得到切实履行也是很困难的。

（三）向有关行政部门申诉

行政申诉是指公民或者法人认为自己的合法权益受到损害而向行政机关提出的，要求行政机关予以保护的请求。经营者为了追求利润最大化，往往会通过不正当手段损害消费者的利益，如果仅靠市场自身的力量是无法解决的，这时就需要政府以“裁判员”的身份出面去维护市场竞争秩序，才能保证市场经济迅速健康的发展。而行政机关对消费申述的解决就是一种对市场经济竞争的维护，与协商、调解相比较，申诉的程序比较正规，对于消费者来说可靠性会更强些。但是行政申诉解决消费者纠纷的不足在于：第一，行政部门对消费者纠纷只是通过行政调解的办法解决纠纷，而该调解协议不具有强制的执行力，如果经营者或消费者任何一方不履行协议，纠纷就无法得以解决；第二，在相关的消费者权益保护法律法规中，只是赋予行政部门对违法经营者进行行政处罚的权力，这虽然有利于打击不法经营者，但是消费者的合法权益却得不到有力保护。

（四）提请仲裁机构仲裁

解决消费者争议的另一种方式是由仲裁机构仲裁。仲裁由消费者、经营者、仲裁机构三方当事人参加，它是一种准司法活动，并具有公正性、权威性、经济性、快速性、保密性等优点。但是，进行仲裁的前提是需要双方达成仲裁协议，只要有一方不愿意选择仲裁的方式，仲裁机构将不予受理。另外，因为仲裁机构只在设区的市设立，对于西部边远地区的消费者如果想以这种方式解决纠纷非常不方便。

（五）向人民法院提起诉讼

对于标的额较小、涉及面较广的消费纠纷而言，以民事诉讼保护消费者权益，只能是保护消费者的最终途径，而不是最佳途径。第一，诉讼的高成本，使大多数消费者望而却步。消费者即使赢了官司，按照《消费者权益保护法》第49条的规定，最多能得到所购买商品的价款或者接受服务费用的双倍赔偿金额，但对于那些小金额的消费纠纷，却得不偿失，显然诉讼成本高已经成为西部地区消费者选择民事诉讼方式维护其合法权益的绊脚石。第二，诉讼的形式化、程序化需要花费较多的时间，使消费者感到费时费力。虽然在我国现行的民事诉讼法中有简易程序的规定，但对于争议标的较小，发案又比较多的消费者权益纠纷来说仍显繁琐，消费者往往不堪费时、费力的诉讼拖累而最终选择放弃诉讼。第三，现行法律中对举证责任的规定，不利于消费者维权。《消费者权益保护法》中对于发生消费纠纷时的举证责任没有做专门的规定，因此按照消费纠纷属于民事纠纷的推论，消费纠纷应当实行“谁主张、谁举证”的举证原则。消费者往往因为商品的标的金额较小，检测费用却往往超过纠纷商品本身的价值，而不愿意出高额的质量鉴定费，致使很多消费纠纷责任无法划分，无法解决。即使有的消费者以高昂的代价通过商品检测鉴定查明了问题，生产、经营者则以消费者是“单方送检”或“送检样品有问题”等种种原因不承认检验结论，这无疑加大了消费者维护自身权益的风险，打击了消费者的维权热情。

三、西部地区消费者权益纠纷解决机制的完善

虽然在西部地区已经初步建立了多元化的消费者纠纷解决机制，但是这些解决途径对于具有小额性、多样性、复杂性和群体性特征的消费者纠纷而言却不具有针对性，特别是仲裁和诉讼的作用没有有效发挥，因此必须加以完善。

（一）建立消费争议仲裁制度

提起仲裁的前提是消费者和经营者达成仲裁协议，在发生消费纠纷后，经营者并不希望将事情扩大，考虑到自身的形象，经营者一般都希望能够不公开、快速地解决纠纷，而仲裁具有的不公开、快捷等特点恰好能够适合经营者的需要，从而使仲裁协议的达成具有可能性。但是我国目前的仲裁主要是适用于商事仲裁，而对于小额消费者纠纷的解决却不具有优势，因此在我国需要建立专门的消费者争议仲裁制度。当前，我国某些城市也开始了消费纠纷仲裁的尝试，如自2000年湖州消费者协会成立消费争议仲裁中心以来，我国已经在河北、浙江、辽宁、山东、河南等地，设立了以消费者协会为依托的仲裁委员会分支机构，专门处理消费者纠纷。消费争议仲裁工作虽在一些地方已取得初步成效，但在更多地方，消费争议仲裁中心受理的案子却寥寥无几，除了“宣传不够”的原因外，还跟很多消费者对此不甚了解有关。

在西部地区建立一种适合消费者纠纷的仲裁制度，应注意以下几点。

（1）各级消费者协会或有关行业协会应当鼓励经营者以“信誉卡”“三包卡”、收据或产品说明书等形式作出仲裁解决纠纷的要约，消费者向仲裁机构提起仲裁的，就视为达成仲裁协议。如果商家之前没有做出要约，但消费者提出以仲裁方式解决，商家也同意的，也可进行仲裁。

（2）为了方便当事人提起仲裁，可以在县级（含县级）以上消费者协会内设立专门解决消费者纠纷的消费者仲裁委员会。

（3）在程序上，消费者纠纷仲裁应当体现出简易、便利、迅速的特点。如仲裁时间可以在晚上或者周末，实行当日受理案件，当日开庭审理，当日作出判决等。

（4）在仲裁费用上，实行免费或者象征性的低收费。因为消费者纠纷的标的额较小，如果收费过高的话，消费者就会对仲裁望而却步。

（5）仲裁应当具有终局性和执行性。一裁终局，裁决作出后，当事人不得就此向法院提起诉讼，也不得再申请仲裁，一方不履行仲裁裁决的，另一方可向法院申请强制执行。

（二）设立小额诉讼程序

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立以及依法治国方略的逐步贯彻，法律在社会生活中的地位日益重要，同时民事纠纷和诉讼的数量也与日俱增。尽管国家对司法的投入不断增加，但诉讼的增加仍给法院造成相当大的压力，如何在现有的司法资源条件下，保障每一个公民都能通过诉讼实现自己的权利，已经成为当前司法改革的重要课题。在复杂的现代社会中，数额不大的纷争和零星权利受侵害后需要得到救济的情况相当频繁，每一个人都是消费者，在消费过程中都可能与经营者发生纠纷，这类纠纷占整个社会纷争的绝大部分。因此，小额事件的处理情况直接关系到人民对司法的信赖程度。在这种背景下，西方的小额诉讼程序开始受到关注。美国早在20世纪30年代就设立了小额法院，虽然它不是专为解决消费者纠纷而设立的，但是，由于多数小额纠纷是消费者针对经营者提起的，所以它实际上是作为解决消费者纠纷的制度发挥着作用。针对当前消费者纠纷中主要是小额消费纠纷和群体性诉讼的特点，创建灵活、便捷的小额诉讼程序，在法院中设立小额争议法庭是有效解决消费争议的重要途径。小额诉讼程序和我国诉讼中的简易程序有相似之处，但二者在性质上绝不相同，小额诉讼程序也不是简易程序的附属程序或分支程序，二者是并存的第一审程序。

西部地区构建小额诉讼程序时应当注意以下几个问题。

（1）审理期限的缩短。为便利消费者起诉，应在基层法院以及社区设立小额法庭，主要解决一定金额以下的消费纠纷，至于具体数额各国规定不同，参考国外经验并结合我国的具体情况，我国小额诉讼标的额的上限可规定为5000元。小额法庭审理中，实行一审终审制以及缩短审理期限，以解决诉讼途径的高成本、低效率，使消费者进行诉讼的积极性提高。

（2）开庭时间的放宽。大多数民众都是在白天工作，若在工作日开庭，当事人为了诉讼就需要耽误正常的工作，这有违小额诉讼程序便民的宗旨，为方便诉讼，规定可以将开庭时间放在晚上或者休息日。

（3）诉讼费用的低廉。小额诉讼的费用应当极为低廉，实行免费或者原告只需象征性地交纳极少的诉讼费用就可以。

（4）支持当事人本人诉讼。为了节省费用，小额诉讼程序对当事人聘用律师持消极态度，有些国家甚至禁止律师代理诉讼。因此在小额诉讼程序中，审判应当以普通大众能够接受的简便方式进行，当事人本人不依靠律师的帮助也完全可以胜任。

（5）注重调解。小额诉讼应当采取调解与审判一体化，在审理过程中，可以通过谈话的方式，让原告与被告直接对话，法官也应积极规劝以促成当事人达成和解。

（6）调查证据程序的省略。在通常的诉讼程序中，主要是由于调查证据耗费时间以及造成诉讼成本过高，为节省法院以及当事人的时间可以借鉴日本及我国台湾地区的调查证据程序的省略制度。在案件审理过程中，调查证据限于能够及时调查的证据，对于不能够及时调查取得的证据，应由法官斟酌情况，认定事实后作出裁判。

（三）建立消费者集团诉讼与团体诉讼制度

消费者诉讼往往具有群体性特征。许多案件往往涉及众多的消费者，但由于个体的损害微小，为避免麻烦，消费者一般不会主动寻求救济。为解决这一问题，世界各国都积极探索和设计针对消费者纠纷的群体诉讼制度。虽然我国《民事诉讼法》为解决群体纠纷规定了代表人诉讼，但由于该程序的规定并非专门针对消费者纠纷，故而在实践中极少被采用。

然而，集团诉讼与团体诉讼是国外群体诉讼制度中具有代表性的两种制度。诉讼目的带有了公共利益色彩。消费者集团诉讼是指由一个或多个成员作为集团全体成员的代表，代表全体当事人起诉或应诉的诉讼。团体诉讼是指在特别的经济立法中赋予有关的行业自治组织（比如和解保护团体、消费者保护团体）以诉权，准许其在涉及社会公共利益的诉讼中作为原告提起诉讼。二者各具特色，并形成对照，对消费者的保护效果显著。

我国应当尽快建立消费者集团诉讼与团体诉讼制度。

（四）全方位构建消费者公益诉讼

公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，就侵犯国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。新型公益诉讼的典型适用范围包括：（1）环境与资源保护诉讼；（2）消费者权益保护诉讼；（3）反垄断和反不正当竞争诉讼；（4）股东派生诉讼；（5）其他反公益违法诉讼，如反欺诈公益诉讼、国有资产保护公益诉讼等。其中，消费者公益诉讼对完善我国的消费者保护理论具有很好的借鉴意义。

为了更好地维护消费者的利益，在我国，除已有的刑事公益诉讼外，尽快建立民事公益诉讼和行政公益诉讼制度。

首先，消费者公益诉讼的实现，有赖于我国在民事公益诉讼和行政公益诉讼领域的整体的制度构建。而这两种公益诉讼在我国恰恰是缺失的。在民事诉讼和行政诉讼领域内，当发现有大量的属于公共利益受侵害的情形时，有社会责任感的个人、社会团体、企业组织等如果想参与到公益执法中，常会遇到心有余而资格不够的情况。因为按照现行的法律，无论是民事案件还是行政案件，原告资格仅限于其个体私益受到侵害的情况，还不可能通过自己的诉讼行为，彻底改变经营者或政府机关的不公平的做法，使得相关的社会公共利益得到救济。实际上这是传统的诉讼理论和制度忽视了私人在民事和行政诉讼领域协助政府进行执法的作用。

其次，西方国家在借助私人的力量协助政府执法方面已经进行了多年的探索，积累了一些成功经验，我国在这方面也应当与世界同步。

再次，公益诉讼，尤其是民事公益诉讼和行政公益诉讼，从其机能上看，起到了临时替代行政机关履行责任并监督行政机关行为的作用。在现代社会中，公共事务管理职能已不再专属于政府所有，这一点已经在世界各国形成共识。吸引包括公民、社会团体在内的社会力量以诉讼方式参与到国家公共事务的管理和决策中，既是实现政府职能转型的要求，也是关注环境、健康等人类基本权利的需要。因此，我国应尽快建立起民事公益诉讼和行政公益诉讼制度。

总之，基于我国传统消费者诉讼存在的问题，以及维护消费者利益和社会公益的需要，我们有必要遵循公平、效率和效益的诉讼法理念，把握消费者纠纷的社会公益属性，对传统诉讼中的原告资格，以及律师酬金、费用转移、诉讼程序、行政支援等相关制度进行变革与完善，以构建科学合理的消费者公益诉讼制度。