信访制度在西部地区的改革策略

信访制度是我国当代社会中一种重要的纠纷解决制度，但是由于我国经济体制改革逐渐趋于稳定发展，行政管理和司法制度已走上正轨，信访的总量及其作用将会逐渐降低或保持稳定。尽管如此，信访在西部地区所承担的重任仍然是不可替代的，很多少数民族事件倾向于用集体信访的方式解决问题，保护民族权益。但是，西部地区经济不断发展，公民社会意识不断增强，信访工作的内容也应当发生一些转变，形式应当继续创新，使信访不仅可以对行政机关的决策活动和管理活动起到重要的信息提供作用和监督作用，而且作为一种纠纷解决方式，为社会主体提供事后救济和事先预防，在多方面发挥其重要的社会功能。在这样的环境下，西部地区应因地适宜地设计和实施信访制度和信访工作改革策略。

一、信访制度在西部地区适用的缺失

（一）信访制度的位阶较低

信访制度作为国家政治制度的组成部分，与人民群众的切身利益息息相关。虽然党和政府对信访工作一直很重视，但由于种种原因，信访工作并没有像司法、行政等制度一样形成正式的政治制度。信访制度从组织机构到人员设置、法律法规方面都缺乏规范化的规定。譬如说，在具体规范信访制度的立法中，目前我国最主要的是国务院于1995年颁布并于2005年修订的《信访条例》，大部分省级和部分较大的市级人大也根据本地区实际情况，进行了相应的地方信访立法。但对我国形成的信访体系进一步分析可以发现，《信访条例》在法律地位上的最高层次只属于行政法规，并非经过全国人大通过立法程序制定发布的国家法律，大多是一些规定和条例而已。这种信访立法状况与信访制度作为我国一项重要的政治参与和解决争端的机制在社会生活中的重要性是不相适应的。虽然宪法为我国信访制度的构建提供了根本法上的依据，但由于宪法规范的抽象性，信访的实际工作不具有可操作性。而且宪法条文中并没有直接出现“信访”或者“信访制度”，信访制度的宪法依据具有间接性。因此，制订《信访法》是我国信访制度立法现状所反映出来的一个亟待解决的问题。也是影响西部地区信访制度健康发展的关键因素之一。

（二）信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性

根据国务院2005年颁布的《信访条例》的规定，信访的执行主体是“各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门”。但实际上，在我国履行类似职能的机构和部门很多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、立法机关及政府相关职能部门，均设有信访工作机构，有叫信访局、信访办，也有叫信访工作局、信访室的，有些地区在社区居委会也挂牌设立这一机构，叫社区信访接待室。一些相关职能部门内部也设有信访机构，名称也不一样，例如接待处、接访处、投诉中心、举报室等。虽然不同信访机构受理人民来信来访的工作侧重点不同，但其性质和职能基本上是相同的。各系统还从工作实际出发，出台了一系列政策法规。从西部民族地区的信访政策法规来看，重在保护社会稳定团结，防止少数民族大规模信访事件发生，相对忽略民族同胞的个人诉求和权益的保护。

应该说，信访组织体系多元化，充分发挥了畅通公民诉求渠道的正面效应，有利于更多地倾听群众呼声、了解群众疾苦、解决群众困难、维护公民及法人的合法权益、监督国家机关及其工作人员依法行政、公正司法，确保我国的政治和社会稳定。但与此同时，这也带来了一些问题，譬如说，各信访机构并属于国家机关序列，中央信访机构对它们的协调能力有限，它们之间也没有严格意义上的隶属关系，各信访机构缺少权威性的统一归口管理及领导机构，导致信访事项受理及处理主体不明，使得信访案件在不同层级机构间来回转办。据调查，在西部地区目前立法、执法、司法机关各自设立的信访机构在处理信访事项时基本处于“隔离”状态，相互联系、信息传递不够，缺乏统一配合的机制。信访者为了使问题早日解决，可能同时向多个机构上访，得到的答复和解决方案可能是多样的，甚至是互相矛盾的，既在无形之中增加了信访部门的工作量，又造成了管理的不畅和效率的低下，这也是造成越级上访、循环上访、异常上访的重要原因之一。

（三）信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善

现行信访制度在程序上存在缺失。尽管有《信访条例》《关于分级负责处理信访问题的暂行办法》等规范性文件，一般的信访有登记、接谈、立案、交办、催办、归档、统计等基本步骤，但是现实中，依法应由上级处理决定的信访事项，没有及时上报转送有关行政机关办理，应由本级党政机关办理的信访事项，处理不及时的现象仍存在，大部分信访事项是在信访部门或职能部门内的信访负责人之间转来转去。究其原因就是现存信访制度对信访人和信访部门及处理信访问题的行政机关约束力差，致使本来就不够健全的信访法规没有发挥应有的作用，有法不依，执法不严的情况时常可见。

此外，信访终结机制不完善。信访群众大多数是通情达理的，但也确有少数上访人信奉“闹而优则利”，他们或漫天要价，或无理纠缠。对这类上访问题，为了促进矛盾的化解，协调会开了一次又一次，化解方案推出一个又一个，尽管每一个方案都在合法合理的基础上一再向上访人倾斜，但是只要满足不了这些人的漫天要价，矛盾的化解就永远没有尽头。此类问题是当前信访工作中最头痛的问题之一，对各级领导和信访部门的牵制越来越大。

（四）信访机构的职能配置不符合效率原则

西部地区经济快速发展的同时，社会矛盾和个人利益冲突也在大量增加，上访案件的增多，上访人员要求尽快解决利益冲突的迫切心理，迫切要求信访机构进行符合效率原则的职能配置。根据《信访条例》的规定，信访机构主要承担了“上传下转”的程序性功能，而处理案件的实体性功能却远远不够。信访机构没有独立处理问题的权限，信访部门无权对出现的行政不作为、行政不到位、行政不公平、行政失误、行政效率低下等问题直接进行责任追究和处分建议。一般实体性问题甚至一些程序性问题的解决都需要请示领导，领导批示才办理，领导者的关注程度和判断标准决定了信访事项处理的效率和效果。实际上，领导不可能每个问题都进行批示，这就在某种程度上导致了信访案件的久拖未决。使一些信访问题小事拖成大事，易决事拖成难办事，个人访拖成集体访，基层访拖成越级信访。

二、信访制度在西部地区的完善

（一）划分机构分工

信访制度应以宪法为依据，对国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的职责与分工进行细划，进一步明确各类信访事项的受理机关，使人民群众能够清楚地知道有关信访事项应当向哪个机关提出。西部地区各级地方政府应当明确划分信访机构的分工，做到“不重不漏”，实现信访受理机构和人力资源配置的最优化。

（二）明确职责权限

信访制度应当进一步明确西部地区各级人民政府和职能部门信访工作的职责权限。对人民群众信访权利的保障，要靠各级地方政府机关认真办理信访事项来实现。因此，有必要将信访工作机构的职权以法律的形式加以明确。一是要明确地方政府机关受理信访的时限要求和告知义务，二是要明确地方政府机关办理信访事项的时限要求和书面答复义务，三是要明确地方政府机关在处理信访事项时应当或者必须作为的内容，以便从立法上解决某些地方政府机关办理信访事项不负责任的情况。同时，信访制度还应加强针对信访机关不依法履职的责任条款，以确保相关机构依法信访，为百姓排忧解难。

（三）规范信访程序

通过法律约束和规范信访机构及其工作人员的行为，避免信访对信访人权益的二次侵害，有效保障信访人的权益。在我国《信访法》还未出台之前，西部地区各级人民政府和人大应当对信访程序性事项做出明确规定，通过法律的约束，有效限制信访人对信访权的滥用，维护信访秩序，维护社会稳定，真正促进信访制度的法治化发展。

三、信访听证制度在西部地区的确立与使用

听证制度是现代行政程序法的核心制度之一。信访案件，尤其是复杂、疑难的信访案件，绝不是仅靠行政机关单方面的力量就可以解决的，它要受到多方面因素的影响，其中一个重要因素就是信访人的心态及合作态度。在信访程序中引入听证制度，通过听证程序一方面由能够保障信访人向受理人提交证据，陈述自己的主张，对被访人、受理人提出的证据、事实等进行反驳的权利的实现，另一方面听取双方当事人的陈述也有利于上级行政机关对案件做出正确无误、合理合法的评判。此外，将听证制度引入信访程序，会使信访工作更加公正、透明，并能更加有效地保护信访人的利益。而且让信访人对解决过程全程参与，可以使信访人最大化地享有知情权，消除对政府的抵触情绪。对于信访活动中的任何一方都有益处。信访中听证制度的适用范围通常认为应包括：（1）虽经有关部门多次处理的，但信访人仍上访不止，并且能够提出新的证据证明原处理决定错误，或能证明原处理程序严重违法且足以造成错误处理的案件；（2）信访人与被访人、受理人就信访处理意见存在异议，导致问题久拖不决；（3）涉及多人利益的重大案件；（4）其他影响较大，有必要组织听证的案件。在信访听证制度的程序方面，大致可以设计为四个步骤：首先，由行政信访工作人员根据信访案件的适用范围的标准认真筛选听证案件；其次，拟订听证的时间、地点和参加人员，并通知相关机构和人员；再次，由无利害关系的第三方组织现场听证，在充分听取各方陈述和现场质证的基础上，听证人员依据有关法律、法规以及政策对案件进行处理；最后，根据听证处理决定组织有关机关、部门予以落实。

信访听证在制度设计上必须以便民为原则，信访过程中之所以组织听证，就是要给老百姓一个畅所欲言表达自己观点的机会，因此听证绝不能走形式，必须要双方或多方真正坐下去倾听、求证，将信访案件的事实理清，让当事双方都能了解处理结果的做出过程，真正让听证这一现代行政程序法的核心制度发挥作用，从而带动信访活动依法有序开展。

四、在西部地区建立律师介入信访机制

信访法治化必然离不开在信访过程中对法律法规的遵守和运用，然而我国的法律系统庞杂而深邃，法律的应用也愈加强化专业性和技术性。加之我国正处于社会转型时期，各项法律的立、改、废都十分频繁，这更给公民正确适用法律带来不小的难度。随着的新法律、法规的不断出台，信访工作人员对国家的法律、法规的了解有很大的局限性，在向信访者解答问题时常常感到很吃力。在西部地区，尤其是偏远山区，由于经济和教育发展滞后，公民的法律意识薄弱，法律认知能力较弱，因此，律师介入信访是帮助信访工作顺利开展、推动信访法治化的有益举措。根据司法部、国家信访局下发的《关于进一步加强律师参与信访工作的意见》和北京、上海、浙江、辽宁、广东、云南、重庆、陕西等多地律师参与信访接待的成果实践，在西部地区建立律师介入信访的制度，应从以下几方面入手。

（一）明确律师在信访中的身份和工作方式

首先，必须明确律师在其中所扮演的角色。律师介入信访工作并不等同于律师事务所与信访机构“联合办公”，而只是受国家机关的委托以中立的身份在信访接待过程中提供专业相关的辅助。依法应由信访工作机构办理的非信访事项律师不得介入，也没有义务提供服务。

其次，律师在信访工作中的参与方式做出明确约定和规定，律师介入信访所采取的工作形式不能是任意的，否则不但给各方的工作带来不便，无法起到提高信访效率的作用，更会大大降低律师为信访者提供咨询帮助的效果。目前律师介入信访的工作方式主要有两种。一是坐堂接访式，即每周固定几天时间，由参与信访的律师轮流到信访工作机构值班，随时协助信访部门的工作人员接待前来上访的群众，及时解答上访者的各类与法律相关的问题、疑惑，并为其提供必要的法律意见、建议。二是陪同下访式，即在各级党政领导公开接访和下基层接访时，由当地司法局选派律师陪同，为领导解决信访案件提供法律依据。无论选择哪种具体方式，都应当确定并形成制度予以执行。

（二）完善律师介入信访的相关立法

通过立法将律师介入信访的身份地位、工作性质和形式、应有的权利保障等都加以规定，建立起一套高效可行的律师介入信访工作机制，使信访工作更加制度化、法制化，而鉴于信访工作在社会生活中所处的重要位置和所发挥的重要作用，其必然对我国的社会主义法治建设起到极大的推动作用。

五、设立信访专员制度

根据瑞典和英国Ombudsman制度的经验，我国应逐步削弱政府各部门的信访功能，过渡到由专门性的信访部门处理信访事务，设立统一集中的信访专员制度，赋予信访专员相应的权限，使信访发展为一种专门性的纠纷处理机制。建议在各级人大设立信访专员，信访专员由人大会议选举产生，只对本级人大或其常委会负责。办理信访案件时实行信访专员个人负责制，不受任何其他人干扰。信访将从非常规性的纠纷处理机制逐渐转化为常规性纠纷处理机制，逐步走向专业化，使纠纷处理日益接近常规化，最终将其改造为一个准司法性的申诉机构，实现集中化和专业化的信访制度。

信访专员的任职条件也相应提高，应从专业水平、工作能力等多方面考量是否具备成为信访专员的资格。信访专员的权力也要高于一般信访工作人员。除了通常的调查信访案件事实、提出处理意见等职权外，还应当赋予信访专员向人大提交工作报告以及主动向各级行政机关提出工作建议的权利。同时，必须明确规定信访专员不得干预司法和准司法，既信访专员无权对行政诉讼和行政复议中的案件处理结果做出改变，从而确保信访法治化与司法独立二者并行不悖。

【注释】

[1]参见朱应平：《行政信访若干问题研究》：上海人民出版社，2007年版，第30～35页。