动迁矛盾与政治信任的缺失

动迁矛盾与政治信任的缺失_中国城市底层群众研究

一、导论

(一)问题提出和研究意义

20世纪90年代上海市P区开发开放以来，城市化进程高速推进，城市发展日新月异，随着P区城市基础设施建设、小城镇改造、商品房开发以及世博会场址建设等项目的进行，大规模的动迁无法避免，由此引发了大量的动迁矛盾。这些动迁矛盾日益成为P区乃至上海甚至全国都觉得棘手的问题之一。地方政府无法化解的动迁矛盾，引发了动迁居民不断地越级上访和非法非正常上访行为，有些地方还爆发了大规模的集体上访，动迁矛盾给动迁居民、地方政府和社会稳定都带了一定程度的影响。

这里，我们利用与P区信访办公室联合做课题的契机，得以了解到P区的动迁矛盾现象，并通过多次的焦点小组访谈，深入访谈以及问卷调查，对于P区动迁矛盾有了比较深刻地理解，对于动迁居民的诉求也有直观感受和认识。从学术的角度出发，研究目标在于通过长期地深入访谈和焦点小组访谈，不断地与一线的动迁矛盾化解人员交流，以及与动迁矛盾上访老户的交谈，结合动迁矛盾的总体状况和具体问题，深入的探究动迁矛盾的症结所在，以及动迁矛盾难以化解，甚至是根本无法化解的原因。从现实关怀上来讲，就是要真正接触动迁上访人，全面认识和了解他们的利益诉求，长期的上访行为，给他们自己的日常生活造成了难以估量的影响。某学者甚至直言上访人大多有神经病^[1]，而且这些上访人基本上都是年纪偏大而又无业的女性，是属于社会的弱势群体，他们为何要一再的上访?带着这样的疑惑，也引出了本章要研究的问题:(1)动迁矛盾的症结是什么?(2)动迁矛盾为什么难以化解?(3)动迁矛盾上访人为什么选择越级进京上访或非法上访?(4)动迁居民的上访行为持续的动机和动力何在?

本章从政治信任的角度来谈动迁矛盾问题，拟解决的关键问题是:动迁矛盾的形成原因是否与政治信任的缺失有关?动迁居民不断的越级进京上访是否与他们对于地方政府失去信任有关?有些动迁矛盾很难化解是否与地方政府信任的缺失有关?有些动迁矛盾化解之后重新反弹，是否与政府出尔反尔的政策或行为有关?政府与开发商的相互勾结，联合起来剥夺动迁居民的利益，会对政治信任产生怎样的影响?动迁中政府信任的缺失可能产生怎样深远的影响和后果?

(二)理论基础和核心概念

这里，理论基础是政治信任的相关研究，有关政治信任的研究在西方很早就得到学界的广泛研究和关注，但有关中国的政治信任研究并不多^[2]。国外学者有关政治信任的研究基本上都是围绕民主的主题来展开，其研究范围包括政府绩效，腐败，政治知识等方面。从国内有关政治信任的研究来看，概念还比较模糊^[3]。20世纪70年代，政治信任研究的兴起是政治学与其他学科相关理论研究推动的结果，这些理论主要包括:社会交换理论、政治系统论、社会资本理论、自由宪政论和公民文化论^[4]。经过比较政治信任、政府信任与政治认同这三个概念可知，政治信任相对于政府信任来说含义要广一些，它不仅仅指政府本身，还包括与政府关系密切的其他组织和人员的信任，而政治信任相对于政治认同来说，含义又要明确和具体一些。政治信任的层次理论是本文分析的重要概念，这里的层次指的是政治信任的对象或者内容是具有差异性的，针对不同的对象，政治信任具有不同的水平和程度。依据本文的研究需要，将政治信任的对象划分为高、中、低三个层次，在最高层次上指的是公众对国家政府的政治信任，而这种政治信任在中央层面和地方政府层面是具有很大的差异的^[5]。一般来说，公众对中央的政治信任水平较高，而对于地方政府的信任水平较低。政治信任的中等层次指的是对于国家政策的态度，具体到研究内容主要指的是动迁居民对动迁政策的看法和态度，动迁政策的内容和执行情况直接关乎到动迁居民的实际利益问题，因而在很大程度上影响到政治信任的水平。政治信任的最后一个层次指的是公众对政府工作人员的信任水平，政府工作人员是直接与公众接触的人，他们的素质和能力直接影响到公众对于政府的态度。研究中将第三层级的内容进行了扩大，因为在动迁过程中与动迁居民接触的不仅仅是政府工作人员，还包括动迁公司的人和开发商等，所以他们的所作所为也会影响到政治信任的水平和程度。

这里，核心概念主要有两个。一是政治信任的概念。我们对政治信任的界定是:公众对政治系统(包括政府以及与政府相关的组织和人员)能够为大多数人利益着想及服务的信心和期待。对于当前中国的政治信任状况，我们认为是一种缺失状况。无论从学理上还是实证的角度分析，有关政治信任危机的说法还不能成立^[6]，政治信任的缺失并不等于危机，危机预示着社会转型的出现，甚至有可能出现政权的转换，但就目前的政治信任状况来看，还达不到这种程度，也没有数据或事实能够证明政治信任已经达到了严重的程度。就我们的观察来看，政治信任的缺失还只是局部的或地区性的，因而认为当前的政治信任处于一种缺失的状况较为恰当。二是动迁矛盾的概念。学者们有关动迁矛盾的研究非常之多，概括来说研究内容主要包括动迁矛盾的表现;动迁矛盾的特点;动迁矛盾的原因，动迁矛盾的影响，以及动迁矛盾的治理对策等方面。动迁矛盾顾名思义肯定是与动迁有关，而动迁是一个非常广的概念，涉及面也很大。学者们关于动迁矛盾的概念可以分为狭义的动迁矛盾和广义的动迁矛盾。从狭义上来说，动迁矛盾指的是拆迁人拆除被拆迁人的房屋及其附属物，在实行安置补偿时，人为的减少安置面积或是压低安置标准，损害被拆迁人的合法权益，导致被拆迁人的不满，从而引发的矛盾^[7]。狭义上的动迁矛盾，只涉及房屋动迁的双方，而没有考虑地方政府、动迁公司及房地产开发商等各方面的介入因素，也没有考虑因动迁而可能引发的其他许多问题，而在现实中，动迁矛盾要复杂的多。从广义上来说，动迁矛盾是指因拆除房屋及其附属物而引发的一系列与房屋纠纷及动迁安置补偿有关的问题，它涉及到地方政府、拆迁人和被拆迁人三个主要方面，是从动迁开始直到被拆迁人最终满意安置补偿的一个完整的过程。这里正是在广义上使用这个概念，它涉及动迁的各个方面。

(三)研究对象和研究方法

研究对象是P区的动迁居民这一群体，主要研究的是P区因动迁矛盾而引发的上访老户这一特殊群体。研究结合了定性研究方法与定量研究方法，主要包括焦点小组访谈、深入访谈和问卷。

1．研究对象

所研究的动迁居民指的是涉及动迁问题而引发上访的这一群体，主要的研究对象是动迁上访老户，按照P区信访办的定义，上访老户指的是越级进京上访，或是非法、非正常上访达3次以上的上访人。这些人是P区因动迁问题而上访的人员中，非常特殊的一个群体，他们的特殊性在于上访时间非常长，频率高，且对动迁不满情绪强烈，并具有较大的社会影响，这些上访人的动迁矛盾都非常尖锐，长期无法化解，而且进入了政府需要紧急处理的矛盾之列。将其作为动迁矛盾的主要研究对象，能很好地反映动迁问题的重点和实质，能够真实地反映动迁矛盾，所以对于这些人的调查和访谈显得尤为重要，根据掌握的资料可以归纳出这个群体的一些基本特征。动迁上访老户中，女性明显多于男性，女性人数是男性人数的两倍还多。年龄最小的是28岁，年龄最大的是87岁，51岁到60岁之间的上访人最多，几乎占到了总人数的一半。从职业分布来看，这些上访老户大部分是离休退休、下岗失业待业人员或者是农民，这三者的比例加起来为83．7%。

2．研究方法

我们将定性研究方法和定量研究方法相结合，全面分析动迁矛盾，采用具体的研究方法主要包括三个方面:

(1)焦点小组访谈。由于是与P区联合作课题，所以，我们通过P区的行政指令可以召集P区街镇信访办的领导或是一线工作人员召开焦点小组访谈，听取这些政府工作人员在化解动迁矛盾时存在的问题。通过他们的介绍，了解到动迁上访人的矛盾所在，以及他们与动迁居民的矛盾所在。他们对于动迁问题了解非常多，对于动迁上访人也非常熟悉，通过他们的介绍，可以比较全面地认识政府部门在处理动迁上访问题上的态度和做法。

(2)深入访谈。在每周四上午的P区区长接待日，会有很多的动迁上访人前来反映问题，这样就可以非常直接与之接触，在其反映问题的过程中，可以进行适当的追问和交谈。通过动迁上访人的叙述和提供的材料，倾听他们的“声音”，这样认识到动迁矛盾的另一个侧面，从而得到的资料会更加的全面和真实，另外在撇开政府工作人员之后也可以找这些动迁上访人单独面谈，从而更加深入地了解他们的动迁问题和利益诉求。

(3)问卷。依据P区提供的上访老户的详细资料，设计了一套问卷，问卷涵盖了这些上访老户的基本信息以及相关的动迁问题，可以客观地分析这些动迁上访老户的结构性特征，例如性别构成，年龄分布，动迁诉求等方面的资料。通过对问卷进行编码，运用统计软件SPSS，可以很好地对这些资料进行分析。

二、动迁矛盾:难以解开的“死结”

(一)P区动迁矛盾的现状

为了对动迁矛盾的整体情况有个大概地了解，充分地认识动迁矛盾，有必要先对P区动迁的情况进行认识，因而这里将主要介绍引发P区动迁矛盾的主要工程项目以及动迁矛盾的类型。

1．引发动迁矛盾的项目

P区的动迁项目非常繁多，从大的方面来说，包括市政工程和商业开发;从小的方面来说，包括小城镇改造、工厂配套商品房、校区配套商品房等，从动迁矛盾上来看，动迁区域存在弱势群体多、无证经营多、共有财产多、离婚多、出租房屋多这些客观问题，因而动迁起来非常复杂，工作任务非常艰巨^[8]。

2．动迁矛盾的类型

(1)根据引发矛盾的主体，可以将动迁过程中所产生的矛盾分为以下几种。直接对抗型矛盾:主要指与动迁公司员工或相关工作人员发生直接的肢体冲突。间接不满型矛盾:主要是对公安机关或行政机关的工作不满，认为其对动迁事件的处置不利，或对上访接待处理成效太差，以及对行政强迁不满，和对于官员以权谋私，贪污腐败等行为的厌恶。政策引发型矛盾:此种类型的矛盾多是由于动迁安置补偿的政策漏洞所引发。

(2)根据被动迁群体的特征，将动迁矛盾划分为以下类型。盲目跟风型矛盾:由于上访所带来的“实际利益”对于他们的“刺激”而产生一种强烈的“相对剥夺感”。领袖权威型矛盾:主要有两类，一类是动迁以前就具有一定得社会地位，在当地民众中有一定的威信，愿意为存在动迁矛盾的居民“说话”;另一类是动迁以前社会地位和身份都不高，加入动迁上访群体之后，表现突出而逐渐成为领导者，受到其他上访户的尊崇和推举，其自身成就感与荣誉感得到满足，为了获得更多的利益也为了实现个人的价值而成为动迁上访的领袖。获利实惠型矛盾:这种类型的矛盾在于从动迁中获得了一定的利益，并且由于之前的上访行为获得了额外的补偿，刺激了其不断上访，希望能够获得更多的利益。

(3)根据被动迁群体的组织化特征，我们还可以将动迁矛盾的类型划分为以下几种。个体型矛盾:这种类型动迁矛盾主要是单个的上访者主要因经济困难而进行的上访，或因个人原因而表现为独来独往，不与他人结伴。小组型矛盾:主要为熟悉群体，如周围同样存在动迁问题的邻里，平时接触较多的人以及家庭内部亲戚朋友等。集体型矛盾:这一群体内部高度的组织化，分工明确，运作隐秘，参加人员多为老上访户，对上访流程非常熟悉。

(二)P区动迁上访的特征

1．动迁上访的数量特征

(1)信访总的数量特征

根据P区对信访情况的划分，可以将信访分为来信、来访、非法非正常上访和越级去京上访四类。根据P区提供的上访老户的资料所设计的问卷，可以得出四类信访情况的总体数量特征:从正常来信情况来看，平均来信次数为7次，来信最大值为75次;从正常来访情况来看，平均来访次数11次，来访最大值为70次;从非法、非正常上访情况来看，平均非法、非正常上访次数为10次，最大值为63次;从越级进京上访情况来看，平均越级进京上访次数为14次，最大值为43次。数据之大是非常惊人的，对于上访老户来说，动迁之后其“基本的”生活可能就是信访。

(2)正常来信来访

总体而言，来信来访的次数都呈现出一种爆发性的特征，动迁居民的来信来访是有组织的，来信来访动迁居民一起行动，所以才会出现很多上访人的来信和来访的数据相同，另外这份数据是P区信访办提供的，有些来信来访次数并没有严格的进行统计，导致数据存在一定缺失，动迁上访的真实情况可以比较这个数据反映的要严重一些(见图8-1)。

图8-1　上访老户来信、来访次数统计图

(3)非法、非正常上访

从数据分析来看，非法非正常上访和越级进京上访的次数越多则上访的人数越少，其组织化和规划化要差一些，原因在于对这种上访行为的限制，一定程度上阻碍了其组织化的形成。另外10次以下的非法非正常上访以及越级进京上访的比例依然很高，这说明一方面是提供的数据不全面，另一方面这种上访行为也是客观情况的反应(见图8-2)。

图8-2　上访老户非正常、非法上访统计图

2．动迁上访的时段特征

(1)来信来访的年度特征

根据P区城市建设和交通委员会的下级科室拆迁署提供的一份2000年至2008年的来信来访年统计量和月统计量数据，先来分析一下来信来访的年度特征，来信数量总体而言要少于来访的数量，在2006年形成高峰之后逐渐下降。来访数量在2002年形成高峰，而后持续下降，这可能和当时大规模的动迁有关，动迁居民对于动迁还不理解，再加上当时的动迁安置补偿政策也可能存在很多的问题，所以导致了来访量的激增，随着后续动迁政策的完善以及对于动迁问题的认识趋于理性，动迁上访才逐渐趋于稳定(见图8-3)。

(2)来信来访的月季特征

根据拆管署统计的各月来信来访统计量分析来看，最低值出现在2月，这正是春节期间，一般来说是与家人团聚和休息的时间，所以来信数量少，最高值出现在6月，而后一直高位运行，随着时间的推移，上访老户们的“工作”也慢慢展开，在6月形成来信高峰也属正常。从来访的月季特征来看，最低值依然是出现在2月，这和前面的原因一致。最高值出现在十月份，但各月之间波动都比较大，九月十月是高峰期，十月份是国庆节，上访人是不会错过这么“好的时期”来反映问题的，所以才呈现出爆发的态势(见图8-4)。

图8-3　2000—2008年P区拆迁署信访科动迁来信来访年统计量

图8-4　2000—2008年来信、来访各月统计量

(三)难以化解的动迁矛盾

近年来随着城市发展的加速，动迁数量的激增，动迁矛盾已经成为社会的热点，因动迁矛盾而引发的上访行为亦不在少数，那么动迁矛盾的程度到底如何，是不是真的难以化解呢?有学者就认为知识分子以被拆迁人的代言人自居，往往忽视理性的批判精神，再经过媒体的宣传之后，拆迁问题的恶劣程度被人为“放大”，以至于达到“失真”的地步^[9]。动迁矛盾的真的是“被放大”了吗?在具体说明这个问题之前，先来看看P区的动迁矛盾的焦点问题。根据问卷分析可以知道，P区动迁矛盾的焦点主要集中于6个方面:①政府拆迁政策问题;②对行政裁决强迁不满;③认为补偿额度太低;④就业与子女上入学问题;⑤历史遗留问题;⑥其他。

图8-5　动迁矛盾的焦点

对于这六大动迁矛盾焦点，政府拆迁政策问题、对行政裁决强迁不满以及认为补偿额度太低这三个问题，后面章节将做详细的分析。先来看后面三个矛盾焦点，乍一看很难将这三个问题与动迁联系起来，但是在实际的调查和访谈中确发现，这是动迁居民反应非常强烈的几个问题，因为这些问题而上访的动迁居民不在少数，政府工作人员和信访工作人员觉得非常“无奈”，他们对于这种问题的态度一般都认为很难化解或是根本无法化解。

有些问题和动迁根本没有关系的，这些人(指动迁上访人)就是希望通过动迁解决自己所有的问题，这怎么可能呢?有些问题是现阶段所无法化解的，只能一步步的来，先稳定这些人再说。(访谈资料ZTH001)

和你说实在的，这些问题根本就没法化解，我们(指信访部门)能有什么办法呢?要能化解这么多年早都化解掉了，他们(指动迁上访人)的要求是永远满足不了的。(访谈资料XD012)

这些问题(指动迁矛盾)根本就不能去化解，你化解了一个矛盾，其他人会怎么想?化解掉这个，可能会引起更多的人上访，那么矛盾只能是越来越多。(访谈资料JJW009)

这是从动迁矛盾的本身来说明动迁矛盾的化解难题，那么从动迁所引发的上访行为来看，动迁矛盾的严重程度可能更加的清楚，动迁居民“信访不信法”的行为，本身就说明了动迁矛盾的深刻性。政府对于动迁上访老户的处理意见分为三种:化解、终结和缓解^[10]。根据调查发现，动迁矛盾做化解处理的非常少，证明政府对于化解这些动迁矛盾本身就信心和能力不足。终结处理的问题比例最高，这些案例基本上可以视为政府不再受理的情况，这些人的问题也就很难得以解决。缓解的情况也比较多，这类动迁矛盾有可能得以化解，也有可能是终结，所以政府需要细致的掌握这些人的资料。从另一方面来看待这些数据的话，可以发现一个非常重要的问题:为什么这么多的动迁矛盾在信访事项中做了终结处理，还是有人坚持不断的上访呢?由此也印证了动迁矛盾的深刻性。动迁上访人对于政府的处理意见根本就不采纳，更不用说遵守了，这种处理意见只是政府单方面做出的，并没有考虑动迁上访人的方面，而且动迁矛盾的终结处理，并不是证明动迁矛盾的“终极”解决，只是说动迁信访程序上终结了，不再受理的状况，只要动迁矛盾没有真正得以解决，政府这种单方面的化解、终结或是缓解处理意见就不会取得事实上的成效(见图8-6)。

图8-6　动迁矛盾的处理

做终结处理的动迁上访人除了上访之外，还可以通过打官司来反映问题，维护自己的权力，那么动迁居民为什么很少有人走这条路呢?这个问题可以从两个方面来说明，一是司法途径，二是信访制度。从司法途径来看，动迁居民之所不选择打官司，主要原因首先在于打官司的费用很高，动迁居民难以接受;其次打官司的效率非常低，往往要拖很长的时间，这从另外一个方面来说，也增加了费用;最后打官司的胜诉率非常低，有些动迁居民就动迁矛盾打过官司，但是基本上都失败了，所以他们对于司法途径也不抱希望。

从信访制度方面来说，存在着一定的局限:近年来信访数量急剧增长，信访部门由于部门资源和人员配备等方面的限制，很难应付过来，这样就导致有些问题不能及时得到反应，降低政府信任度，从而积累矛盾甚至激化矛盾。从信访反应的问题来看，有些问题信访部门根本就解决不了，有些问题涉及政府制度和国家政策方面，这些问题的解决远远超出信访部门的能力范围，而这些问题在信访部门堆积起来之后，直接造成信访的真正功能无法发挥^[11]。信访制度即使是发展到这种现状，动迁居民也还是一味地坚持上访，其原因就在于上访的“正面激励效果”非常明显。

三、动迁居民政治信任的缺失

(一)政治信任的不同层次

1．对中央和地方政府的信任差异

调查显示动迁居民的政治信任是存在明显差异的，其他学者的研究也给予了有力的证明。胡荣通过对上访的定量研究得出结论:上访人对高层政府的信任度较高，但对基层政府的信任度偏低，并且依据信任程度进行排序发现，公众对党中央国务院的信任程度最高，省委省政府次之，市委市政府排再次，县委县政府较低，乡党委乡政府最低^[12]。据调研发现，动迁居民对于政治信任同样存在着这样的差异。

再从动迁居民的上访情况来看，他们长期的越级进京上访，本身就说明了动迁居民对于基层政府的不信任情况，正因为对地方政府不信任，而对于中央政府的信任，所以才会直接越过地方政府到中央政府反映问题。这些动迁居民，之所以上访是因为基层政府在动迁问题上执行力不足，导致了他们在政治心理上对基层政府不信任^[13]。动迁居民直接越级去京上访，首先在于中央政府比地方政府更值得信任，其次是中央政府有能力解决地方所解决不了的问题，从某些方面来说也是给地方政府施压的过程，再次是动迁居民认为中央政府愿意为老百姓说真话，办实事，相较于地方政府来说，中央是为老百姓着想和执政的。动迁居民的这种持续不断的越级上访行为，对于政治信任来说影响非常大，胡荣认为上访每提高一个级别，对基层政府的信任就减少一个层次，这种减少对于政治信任的流失具有很大的影响。动迁居民对于地方政府之所以不信任在于动迁过程中“官商勾结”、“官官相护”的事情非常普遍。很多的项目，地方政府本身就是拆迁人，而拆迁公司由政府委托，评估公司由政府指派，那么出现了动迁问题，被拆迁人只能向政府反映问题，政府作为重要的利益一方，很难保持中立的态度。当然，动迁居民还有其他的反映问题的渠道，例如法院、公安局，但这些部门办事拖拉、敷衍塞责有些普遍。

在动迁居民看来，中央政府就基本上不会存在这种问题，他们是以一种相对地方政府来说比较中立和客观的态度来看待动迁矛盾的，因而动迁居民才更愿意信任中央政府，才会坚持不懈地越级进京上访，由此形成了动迁居民对于中央和地方政治信任的差异。

2．对动迁制度和政策的“怀疑”

就P区的动迁情况来看，所运用的政策主要是《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(以下简称《实施细则》)和《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》(以下简称《若干规定》)。根据《条例》第二十四条规定:货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。有关的具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。这条规定是考虑到全国各个地方的经济发展水平和地区差异而提出的，由于我国的各个地方情况复杂，很难制定出统一的动迁安置补偿的政策，而国家层面的政策具有到地方的时候，往往出现很多的问题。《条例》为地方政府制定动迁安置补偿的标准提供了法律依据，同时也为动迁安置补偿的政策问题埋下了伏笔。

按照P区对于动迁的相关政策规定，动迁居民的安置补偿标准，农村动迁居民是依据《若干规定》第六条规定:因征地拆除的居住房屋，被拆迁人可以选择货币补偿，也可以选择与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换。货币补偿金额计算公式为:(被拆除房屋建安重置单价结合成新+同区域新建多层商品房住房每平方米建筑面积的土地适应权基价+价格补贴)×被拆除房屋的建筑面积。城市动迁居民的安置房价值计算是依据《实施细则》第三十四条规定:实行价值标准房屋调换的，应当按照货币补偿金额与安置房屋的房地产市场价结算差价，用房屋货币补偿总额除以安置房基价，得出的数据即为可购买的安置房面积，一般称为同等价值产权房屋调换得房率。在这“一拆一补”的政策安排中，问题就出在这两个文件的适用性上，拆除农民房屋的时候按照集体土地标准的土地使用权基价进行货币补偿，而农民选择价值标准房屋调换的时候，又是按照国有土地的市场价值来进行结算差价，这两种政策的运用，对农民的利益造成了极大的损害。集体土地使用权基价都是由政府来定，而且往往标准非常低，长期不变，根本就不能反应土地使用权的价值，而调换给农民的房子是按照房屋市场价进行置换，这明显不公平，这种政策被称为“拆三还二”，是动迁居民反应最为强烈的问题之一，存在着明显的用政策来压榨剥夺农民利益的情况。动迁居民用动迁补偿的货币很难买到同等面积的安置房屋，只能是换取相比原来房屋面积要小一些的安置房屋，如果一定要补偿和原来房屋同等面积的房屋，那么就必须支付价值不菲的差价，可见动迁对于居民生活条件的改善非常有限，并不是宣传中那么“美好”的事情，因而对于动迁政策也产生了怀疑。调查中发现，就是在相同的地方，相同的动迁基地，动迁居民的安置补偿也会存在很大的差异。这种由于政策上的明显差异，很容易引起动迁居民的不满，进而导致动迁矛盾的产生。

从动迁政策本身的实施情况来看，也很难让动迁居民满意。《实施细则》第三十二条规定:拆迁补偿安置可以实行货币补偿，也可以实行与货币补偿金额同等价值的产权房调换，即价值标准房屋调换;拆迁居住房屋，还可以实行以房屋建筑面积为基础，在应安置面积内不结算差价的异地产权房屋调换，即面积标准房屋调换。实行房屋调换的，拆迁人应当提供两处以上经区、县房地区审核的安置用房，供被拆迁人、房屋承租人选择。而在实际操作过程中的情况却是动迁居民很少有选择的权利，有的地方甚至是补偿安置房屋根本就不存在，只是一块动迁基地，甚至里面还有未动迁的居民，政府就是用这块动迁基地来安置另外一个地方的动迁居民，这种做法显然有待商榷。

P区的动迁过程中，还存在一个被称之为“友情操作”的动迁政策，友情操作主要包含两类人群:一是对被动迁人进行精神和心理上补偿，保障被动迁者最基本的利益不受侵害，其中包括对被动迁者基本生活设施条件、交通的补偿;对动迁房屋的质量、地价因素的补偿。二是针对被动迁家庭中有下岗失业人员、低保户、低收入或家里有严重疾病和人均负担重的被动迁人，要对其具体困难情况进行特殊的额外补偿^[14]。这本来是一项非常好的惠民政策，但是在操作过程中确出现了很多的问题。由于“友情操作”缺乏统一的操作口径和制约手段，属于超出政策范围的补偿，因而拆迁公司和政府就有很大的裁量权，该给谁、给多少都是不确定的，而且是不对外公开的，这就不可避免的存在“暗箱操作”。对于动迁居民来说，他们不知道究竟多少“友情操作”才算公平合理，这直接就导致了动迁矛盾的加剧和政府信任的下降。“友情操作”造成动迁居民心理失衡，某种意义上是在“鼓励”其他动迁居民“去闹去访”，因为这么巨大的利益实在是诱人，让他们很难不动心。可见动迁政策的问题是非常大的，先是引起了人们的怀疑，进而导致不满，在这种恶性循环中导致了动迁矛盾的加剧。

3．对政府工作人员的抵触

在动迁过程以及动迁矛盾的发展过程中，动迁居民对于政府工作人员的政治信任程度已经到了不只是不信任，而是发展到对其抵触甚至厌恶的程度。造成这种局面的原因主要是因为存在三个方面的问题:一是“空白协议”问题;二是“黄牛参与”问题;三是强制拆迁过程中引发的冲突问题。

①“空白协议”问题

空白协议指的动迁公司在政府工作人员的协调下，与动迁居民就动迁安置补偿的货币金额先行确定，并且要求签字，然后再具体补充安置协议中的相关内容。这么做是政府和动迁公司想加快动迁过程，尽早促进动迁居民签约的一项举措，但是在实际实行过程中出现了很多的问题。从政府和动迁公司方面来说，与动迁居民签订的补偿，往往存在人为压低的情况，而且里面的相关条款在动迁居民签订协议之后无法再看到。

签订“空白协议”之后，政府和动迁公司对于动迁居民的安置就具有很大的自主性，可以把先签字的动迁居民安置在较远的地区，也可以把他们安置在不太好的安置房或是楼层，这样动迁居民的利益就随意被侵害了。“空白协议”还有一个问题就是，动迁协议都是比较早签订的，很多都是空头的协议，等动迁居民签字之后，只是规定了动迁补偿的货币金额，里面其他内容都是空白的。而一个动迁项目往往要经过很长的时间，之前签订的协议，按照的是原来的补偿来计算货币金额的，但是过了几年之后，再用之前获得的补偿金额来购买补偿安置房屋，只能买更小面积的房屋了，这是由于房地产市场的发展，房价快速增长，之前签订动迁协议的居民，其利益无形中受到了侵害。从动迁居民方面来说，“空白协议”的签订往往是单独进行，其他人是不知道其他人的补偿金额的，这无疑会让动迁居民产生猜疑，这种猜疑非常容易发展成为不信任。另外这些“私密”条件下签订的协议，由于没有其他人在场，所以双方商定补偿的标准，就很难讲清楚，有些动迁居民的上访理由就是动迁公司和政府承诺的补偿金额没有兑现，而政府说没有这种事情，所以动迁矛盾就一直持续并随时可能激化，还有情况就是政府对于“空白协议”的现象不予承认，政府工作人员的这种行为就很难获得动迁居民的信任。

(2)“黄牛参与”问题

“黄牛”指的是在动迁过程中，针对动迁补偿安置问题，代表动迁居民与动迁公司谈判，争取获得更多补偿，他们从中获利的人。从表面上来看，他们是为动迁居民的利益而活动，是为老百姓做好事，动迁居民不会与动迁公司打交道，不会谈判，“黄牛”替他们来谈，给这些人一些“好处”也是应该的，但是事实上这些人的背景都非常复杂，有些甚至就是动迁公司的人，“黄牛”为动迁居民获得的利益，其实本来就是动迁居民自己的，动迁公司就是压榨动迁居民的安置补偿，然后让这些“黄牛”来参与谈判，从而使动迁居民以为获得了额外的好处，而签订协议，其实损害的还是动迁居民自己的利益。“黄牛”之所以能够和动迁公司就动迁安置补偿问题达成一致，也与动迁公司和政府工作人员的腐败行为是有关系的，不然他们怎么能知道动迁公司和政府的谈判底线，从而就动迁安置补偿达成一致。对于这种违法的行为，有关领导表示了自己的“无奈”:

对于动迁中“黄牛”参与的问题，我们也是有所了解的，但是我们也很无奈，有些动迁居民就是信任“黄牛”而不信任我们政府人员，他们愿意让“黄牛”代他们谈判，有些“黄牛”也确实会谈判一些，能为他们争取到利益。(访谈资料SJM004)

政府知道在动迁过程中有“黄牛参与”而放任不管，这是一种“行政不作为”。黄牛为什么能够为动迁居民争取到利益?首先在于动迁公司的压榨，经过黄牛的参与，动迁公司适当让出部分利益，动迁居民也能早日签约，而黄牛也能获得不错的提成，这对三方来说都是有利的事情。黄牛能够参与也从另一方面表明了动迁政策的随意性，谈判就有，不谈就没有，“会哭的孩子有奶吃”正是说明了这种状况，而这是一种非常危险的情形，因为这鼓励了更多的动迁居民和政府和动迁公司的对抗，从而扩大和加深了动迁矛盾。对于这种直接损害动迁居民利益的行为，导致的是动迁居民对于政府的不信任，甚至是抵触的心理，这在很大的程度上加深了动迁矛盾的解决难度。

(3)强制拆迁问题

《条例》第16条规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门或是同级人民政府裁决。如果拆迁人已按本条例给予被拆迁人货币补偿或者提供了安置房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。第17条规定:被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门进行强制拆迁或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院进行强制拆迁。这条规定将拆迁人的强制拆迁行为合法化，在实际操作过程中提供象征性的补偿和劣质周转房而单方面达成强制拆迁的条件是很容易和普遍的，所以这条规定对于动迁居民来说是一条“恶法”。上海在依照此规定执行的情况下，再补充一条规定。根据《实施细则》第26条规定:市政建设项目拆迁房屋，按照先拆迁腾地、后处理纠纷的原则办理。被拆迁人及其上级主管单位必须服从建设需要，按工程建设要求，保证按期搬迁。这再次给强迁披上合理的外衣和政策的保护，为日后动迁和安置工作留下隐患。这是从法律的角度来阐明强制拆迁的问题，其在实施过程中，所引发的问题更加的明显。

强制拆迁需要司法裁决或是行政裁决，司法裁决指的是由区县一级的法院裁决是否需要强制拆迁，但由于地方政府认为司法裁决效率太低，速度太慢，所以一般下情况都是行政裁决，也就是区县一级政府发布行政命令即可实施强制拆迁，但这种行政命令似的强制拆迁行为，动迁居民是不认可的。如果是司法裁决和行政裁决都没有经过的话，那么动迁居民与政府工作人员和动迁人员的矛盾几乎是必然的，有的甚至会发生流血事件，即使是有裁决命令，那么在动迁过程中也容易发生冲突。据调查发现，很多动迁上访人的上访理由之一就是要求就强制拆迁行为进行道歉。可见由于强制拆迁问题所引发的对于政府工作人员不信任的问题非常尖锐。

(二)政治信任的外部化

政治信任的缺失状况可以通过政治信任的外部化程度有所体现。当公众对于政府及政治不信任的时候，那么他可能去寻求其他的政治信任客体，这就是政治信任的外部化过程^[15]。动迁居民也是一样，他们对于地方政治缺乏信任因而求助于中央政府，不断地越级上访，希望中央政府及其官员能有所作为，真正的解决问题。当多次地向政府反映问题得不到回应的时候，他们开始寻求媒体的帮助，所以经常可以看到许多的上访人员聚集在媒体办公楼前面，希望自己的事情能够曝光，也是多一条利益表达的渠道。当所有的这些渠道在动迁居民无法信任的情况下，其中某些人就开始寻找其他一些组织了。通过调查发现，有些动迁居民在长期的上访过程中，接触和认识了一些非正式的维权组织，认为自己的利益诉求可以通过他们来实现。上访老户中有多人加入了香港注册成立的一个组织，它在上海被政府定性为反宪法、反社会主义和反中国共产党的“三反”组织，加入这一组织被政府视为违法行为，但是还是有许多的上访老户依然在组织中活动，许多人专门赶到香港去参加“组织大会”。这个组织之所以能在动迁居民中获得一定的支持，其原因还是在于一些上访老户对于地方政府缺乏基本的信任，所以才求助境外组织。这可以说是一个非常危险的信号，之前的政治信任外部化还只是求助于直接的动迁部分之外的部门或媒体，现在政治信任外部化是直接跳过动迁部分，甚至是跳过地方和中央政府，所以这种政治信任的外部化足以说明目前政治信任的缺失状况。

从另外一个角度来看待目前的政治信任缺失状态，还应该认识到现代政治的环境和政治信任的特点，决定了政治不信任是政治生活的常态，这应该是可以了解的^[16]。

(三)政治信任缺失的影响

有学者将动迁中的矛盾比喻为拆迁中的“钉子”，而城市拆迁中的“钉子”主要是两个东西:一是利益，二是信任^[17]。信任主要是对政府和动迁相关方面的信任，利益基本上可以理解为经济利益。笔者认为动迁矛盾如果仅仅指经济利益问题，那么动迁矛盾可以很好得解决，现在的关键问题是有些动迁矛盾已经发生了转化和升级，这就不是纯粹的利益能解释的。

那么，这些不是为了经济利益而坚持上访的人，他们的动迁问题为什么很难或是无法解决呢?我们认为深层的原因就在于政治信任缺失。动迁居民已经对地方政府失去了基本的信任，当然就不愿意正面谈问题了。动迁居民在最初与政府谈动迁矛盾的时候，往往会试探政府安置补偿的底线，一旦政府能够满意其要求，他们可能会找借口再进行提价，不断的试探，反而每次都有成效。政府有些安置补偿的协议，说是“友情操作”，并且通知多少天之内不签字的话，协议作废，但通常是事情过了很长时间依然有效，动迁居民的上访有可能提高安置补偿，或者保持原来的安置补偿不变，几乎不可能降低标准。所以动迁居民没有后顾之忧，可以一直和地方政府这么拖下去，动迁居民“耗得起”，但是政府却“耗不起”，因为动迁居民的不断上访行为，给地方政府施加了很大的压力，在上级政府的要求之下，动迁问题必须解决。随着政府动迁补偿安置方案的一再修改和变动，动迁居民自己也不知道“底线”，也就失去了对地方政府的信任，他们开始避开实际问题而言其他，主动权就掌握在动迁居民手中。动迁居民不愿意正面谈动迁补偿安置问题，还有一个方面就是动迁矛盾已经升级和转化了。这种变化是怎么来的呢?最开始可能是动迁过程中的强制拆迁所引发，还有趁房屋没人的时候偷偷拆迁的情况时有发生。强制拆迁往往会引发肢体的冲突，很多动迁居民就是在这个过程中激化了矛盾，要求政府强制拆迁进行道歉是许多动迁居民的上访要求之一，所以他们也避开实际问题不谈，必须要地方政府工作人员道歉。还有一部分人是在上访过程中遭受了痛苦的对待，最多的情况就是拘留，很多的动迁上访人对此都是耿耿于怀。

从强制拆迁到上访过程中的非法对待，导致了动迁矛盾的转化与升级，很多的动迁上访人已经不再提最初的上访诉求了，甚至动迁补偿问题都是无关紧要的，他们已经到了不愿正面和地方政府谈实际问题的程度，而且都是直接越级去京上访，并且非常执著。

从政治信任的缺失所造成的影响来看，其直接的后果就是国家社会控制和社会动员能力下降^[18]。社会控制能力的下降是一个非常危险的事情，从动迁来说，居民对于地方政府的不信任导致不愿意拆迁，即使拆迁了，也不愿意接受安置补偿方案，这在一定程度上对于社会的稳定造成了影响。社会控制和动员能力的下降还可以从动迁居民的上访行为中看出来，虽然地方政府在拦访、截访，但是这种上访行为依然没有减弱，甚至有不断增多的趋势，可见这部分人是政府无力控制的，只能事后处理，而事后处理往往又引发新的矛盾，导致动迁居民对于政府的更加不信任。政治信任缺失还有一个影响就是政治运作成本的增加。动迁居民不愿意接受政府的动迁安置补偿协议，那么就只能自行过渡，而这种过渡时间越长，政府的补助就越高，另外政府提供的安置补偿房屋动迁居民不愿意住，这样的闲置本身就是一种浪费。从政治不信任导致的上访行为来说，政府需要投入许多的政府财力、物力和人力，降低了政府行政效率。

政治信任的缺失还导致动迁居民对于动迁，甚至是城市开发和政府征地的质疑，动迁居民开始怀疑这样的开发是否真的是一件“好事”，因为动迁居民会觉得动迁是政府的事情，是政府想动迁，以此来赚钱，而且最主要的是这些钱还不是国家赚取了，而是某些腐败的官员和开发商共同获利。动迁基本上都是经由政府出面，以市政工程的名义进行，土地的征用也被赋予了不容置疑的正当性^[19]。由于政策规定只有在公共利益需要的基础上政府才能征用土地，但是政策却没有明确的对公共利益进行界定，再加上政府征用的土地建设往往打上市政建设用途的牌子，以证明其土地征用的合法性和开发的正当性，但是实际上的用途确并非如此，有时政府征用的土地闲置了好几年都没有使用，这不得不引发动迁居民的怀疑和不满。

动迁矛盾如此的深刻，必需从动迁居民的实际问题进行考虑，他们不知道政府到底能补偿多少，所以他们不敢随意的签字，他们的一再要求往往是从长久生计来考虑的，眼前的安置补偿并不能保证被动迁人甚至其子女以后都能过上安稳的日子，而地方政府只想尽快地解决目前的问题。

动迁问题在动迁居民看来是一个长远的事情，是关系到日后以及子孙的生计问题，想轻易地解决本身就是很难的事情。有些学者将政治信任的缺失当成是动迁矛盾的影响或后果之一，而在笔者看来，政治信任的缺失是动迁矛盾的原因所在，而且可能是最深层的原因。

四、动迁居民的利益表达与维权抗争

(一)P区动迁居民的利益表达

动迁居民通过上访反映问题，本质上是一种利益表达的行为，并且具有一定的组织化和规模性。动迁居民利益集体表达冒的是政治风险，因为相较于满足群体实际利益，政府部门往往把对他们的防止和惩戒看的更为重要^[20]。即使如此动迁居民的上访行为依然非常多，他们为什么不采用“正常的”利益表达渠道?目前来说体制内的利益表达渠道主要包括集会、游行、诉讼、向人大代表及政协委员反映等许多方式，但是在实践中，这些体制内的利益表达方式往往是象征意义大于实际意义，很难或很少被采用。动迁居民经常的越级上访或是非法非正常上访，在某种程度上本身就可以说是体制内利益表达渠道不畅的结果。群体普遍存在着对体制内的利益表达渠道“不利用”，这种状况被有关学者称之为利益结构的断裂^[21]。

对于动迁居民的这种利益表达方式，从政府方面来说，存在一种将这种利益表达行动恶化和对立的机制，这可以从两个方面进行说明，从观念层面上来说，一些政府官员认为居民的利益表达行为是对政府的不满，是对抗政府的行为，因而主观上存在否定居民利益表达的正当性和合法性，将这些居民的行为视为非正常和非法行为;从实际的制度操作层面来说，一旦发现有上访行为，就会对这种利益表达行动进行阻挠，拦访截访现象因而普遍存在。

有关学者的研究指出，中国农民集体行动再生产的动因不在利益，而在一种“气”，这构成了中国农民集体行动的伦理基础。农民持续的政治行动是因为他们“常识性的正义平衡感”被打破，而不是物质利益、专业动员或小人挑唆能够解释的^[22]。农民在对待自己问题的时候，希望政府在面对弱势群体的利益表达和集体抗争的行为时，能够保证他们最基本的人格尊严不受侵犯，而不是仅仅从经济上来思考和解决问题^[23]。否则动迁居民的利益就很难表达出来，他们只有不断地越级上访和非法非正常上访，以“发出自己的声音”，而在这种过程中消解的是政府权威，流失的是政治信任。

(二)P区动迁居民的维权抗争

动迁矛盾所导致的动迁居民一系列的行为反应，即包括利益表达的行动，还包括维权抗争的行动。如果说利益表达是一种表达行动的话，那么维权抗争则是更加直接的实践活动。动迁居民持续不断的维权行动，其背后深层的原因在于政治信任的缺失，而且维权抗争越是激烈，政治信任的水平就越低，这种维权抗争一方面是因为政治信任的缺失所导致的，另外一方面它也会导致政治信任的进一步流失。有关学者关于维权抗争的研究，可以用来分析动迁居民的行为。维权抗争主要有三种形式:“日常抵抗”、“依法抗争”、“以法抗争”^[24]。

“日常抵抗”的概念最早是美国学者詹姆斯·斯科特提出，他认为农民一般不会轻易地组织起来进行维权抗争活动来反抗政府，因为这种公开的维权反抗活动，对于农民的生活来说破坏性极大，同时也非常危险，除非是其最基本的生存道德和社会公正感遭受侵犯，所以农民的维权行动往往表现为“日常的抵抗”，例如偷懒、装傻、开小差、怠工、诽谤、偷盗等，这些方式被称之为“弱者的武器”。其特征在于不具有正面对抗性，而是以个体形式展开，表现上并不激烈而且程度也不深，但是长此以往，对于政府也存在一定程度的打击，发挥了一定的作用。“依法抗争”的概念是李连江和欧博文在《当代中国农民的依法抗争》一文中首先提出，“依法抗争”即“以政策为依据的抗争”(policy-based resistance)，其含义是农民在维权活动和集体抗争中，能够积极运用国家的法律和中央的政策文件来对抗地方政府的“土政策”，寻找其漏洞缺陷和违背国家法律和中央政策的规定，从而达到维护自己的政治权利和经济利益的目的。依法抗争采用的主要方式是上访，更多的是越级上访，通过把问题反应到上级政府，从而依靠他们的权威来克制和打压基层政府的违法违规行为。于建嵘在分析了“日常抵抗”和“依法抗争”这两个概念之后提出了“以法抗争”的概念，这种新的维权活动在方式和内容上都表现出明确的政治性和主动性，并且组织形式较强。于建嵘认为“以法抗争”是直接意义上的以法律为武器，而“依法抗争”只是间接意义上的以法律为抗争的武器^[25]。应星则认为“依法抗争”和“以法抗争”之间的关键差别并不是群体行为的组织化程度或者组织方式，而是政治性的高低^[26]。并且他不同意于建嵘的这种判断，认为大体而言当前农民维权行动的最基本模式仍然是“依法抗争”，理由是维权农民在群体行动中非常重视行动的限度、法律的界限以及政治的敏感性，这点上还没有大胆地超越^[27]。

从调研中，我们发现其实并不存在所谓的“依法抗争”和“以法抗争”的明显分界。于建嵘是根据当前农民维权活动中出现了一些新的特征来证明当前的农民维权行动进入到了他认为的“以法抗争”阶段，但是他指出的这些新特征只是在某些中部地区有所发现，鉴于中国地区形势和历史文化等方面的差异，他这种调查的推广意义值得商榷。他指出的新特征在有些地方出现，而有些地方并没有出现，一个地方出现了这个特征而没有出现那个特征，所以笔者认为不能这么严格的区分这两种维权抗争活动的形式。具体来说，于建嵘指出了当前农民上访的一些新特征和功能，其指出集体上访的农民没有统一的事件作为诱因，是由抗争精英先发动起来再统一抗争主题，就这点来说，我们不敢苟同。很多的集体上访其动因都是非常明确的，动迁矛盾的上访人，具有非常具体的利益诉求。另外，于建嵘还指出农民的维权抗争宣传都是公开且赤裸裸地进行，而且非常活跃、大胆，但是据调研发现，这种宣传活动根本不可能这么公开，都是私下进行，就是有小范围的组织网络，资料的宣传和共享也比较有限，动迁居民相互之间对国家法律和政策的宣传并没有那么公开和充分。于建嵘总结的另外一些特点又说明了农民的维权抗争从某种程度上来说进入了“以法抗争”的阶段，例如他指出上访群体的组织化有所增加，并且各个乡镇之间的横向联系加强，这在笔者的调研中是有所体现的。很多镇之间的动迁上访人都互相认识，并且对于对方的情况也非常清楚，而且他们之间还有信息互动和来往。于建嵘还指出农民抗争开始懂得向法院提起诉讼，并且成为常用的形式，这点笔者比较同意，因为从动迁矛盾所了解到的情况来看，很多的动迁矛盾都经历过诉讼的法律程序，农民还是希望在正规利益表达渠道中申诉自己的权利，但是往往诉讼的时间都很长，而且成功率也非常低，但是很多农民还是愿意走这套“程序”，毕竟是要在合法的条件下进行维权抗争。

总体来看，当前中国农民的维权抗争基本具有合法性，农民维权抗争表明农民的维权行动是为了约制基层政府的违法违规行为，让基层干部真正为老百姓说话做事，判断基层干部是否“乱来”的底线就在于是否“违法”，而这里“法”的概念是非常广的，除了国家立法机构制定的正式法律之外，党中央、国务院和各部委的有关文件等，在广义上都是“法律”^[28]。具体到调查中动迁居民的维权抗争行动，可以发现最为显著的特点就是用国家的法律制度来对抗地方的政策，这被动迁居民广泛运用，并且已经到了相当成熟的地步了。

五、小结与反思

动迁矛盾的症结究竟是什么?动迁矛盾为什么会难以解，甚至是无法化解?动迁居民为什么一再地越级上访，其持续的动力和机制何在?这些问题在我们看来都与政治信任的缺失有密切的关系。正是因为动迁居民对于政府和政治的信任是一种缺失的状况，所以才导致了动迁矛盾的复杂性和深刻性。动迁居民不断的越级进京上访是最有力的证明，因为地方政府在他们看来根本就不值得信任了，那么向他们反映问题自然就是没有意义的事情。动迁矛盾的纠结和反复同样是缺乏政治信任所导致的，动迁居民不知道政府的底线是什么，他们到底在动迁过程中可以获得什么样的利益，所以他们这种不信任的行为和怀疑导致了动迁矛盾的持续。还有许多的情况是动迁和上访过程中所引发的直接冲突，这样的矛盾导致了直接的不信任甚至是敌对的态度，从而使动迁矛盾转化和升级。为了更加透彻的分析动迁矛盾与政治信任的关系问题，我们还将政治信任的缺失与动迁居民的利益表达以及动迁居民的维权抗争联系起来，这方面也是目前学者研究的热点，动迁居民持续不断的上访行为本身就与利益表达渠道不畅有关，而这又会导致政治信任的流失。对于动迁居民的维权抗争来说，基本上还是一种“依法抗争”，这些年来这种行动不管是从数量、范围还是程度上来说，都有很大的进展，动迁居民也是这个群体中非常重要的一部分人，因而能够一定程度反映这种维权行动的基本态势。

从动迁矛盾的化解工作上进行反思，注定这是一项非常艰难的工作，动迁矛盾的化解具有较强政策性，同时也要求很高的技巧性，只有在实际处理过程中，真正规范动迁，依法动迁，严格按照政策执行，同时不断地深入动迁居民之中，切实了解他们的利益诉求，这样才能获得动迁居民的信任，愿意信赖政府以及动迁人员，这样才可能愿意动迁，愿意接受动迁安置方案，动迁矛盾这个“死结”也才有可能最终解开。

【注释】

[1]2009年3月23日出版的《中国新闻周刊》杂志发表一篇题为“孙东东:把精神病人送到医院是最大的保障”的文章。北大法学院教授孙东东说:“对那些老上访专业户，我负责任地说，不说百分之一百，至少百分之九十九以上精神有问题，都是偏执型精神障碍。”

[2]胡荣:“农民上访与政治信任的流失”，《社会学研究》2007年第3期。

[3]邱国良:“政治信任:乡村治理的社会基础——以仲村‘5·13’事件为个案”，《社会主义研究》2009年第3期。

[4]上官酒瑞、程竹汝:“政治信任研究兴起的学理基础与社会背景”，《江苏社会科学》2009年第1期。

[5]胡荣:“农民上访与政治信任的流失”，《社会学研究》2007年第3期。

[6]梅祖蓉:“中国政治信任水平测度指标及现状”，《云南社会科学》2009年第2期。

[7]陆林根:“化解动迁矛盾的思考及建议”，《中国房地产》2004年第2期。

[8]岑毅、王志浩:“世博动迁:以机制创造和谐”，《浦东新区开发》2006年第3期。

[9]徐怡、罗梁波:“城市拆迁与两重价值博弈分析”，《黎明职业大学学报》2006年第4期。

[10]化解指的是彻底解决动迁矛盾，政府或是动迁公司能够满足动迁上访人的要求，或是双方能够达成一致，不再上访的状态。终结指的是对于动迁上访人的诉求不予以支持，对于动迁居民的动迁信访事项分别进行了信访答复、信访复查和信访复核，信访程序已经终结。如果动迁上访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作和其他行政机关不再受理，作办结(化解)处理。缓解指的是对于动迁上访人的诉求给予一定的支持，双方都希望能够通过谈判解决动迁问题，双方关系不至于到决裂的地步，并且都具有解决问题的诚心和能力，这类动迁问题即视为缓解处理。

[11]郑卫东:“信访制度与农民利益表达”，《山西师大学报》(社会科学版)2006年第5期。

[12]胡荣:“农民上访与政治信任的流失”，《社会学研究》2007年第三期。

[13]舒绍福:“政治文化视野中的农民上访研究”，《理论导刊》2008年第1期。

[14]方耀楣、崔霁:“从世博动迁看政府在城市动迁中的职能定位”，《上海房地》2007年第4期。

[15]梅祖蓉:“中国政治信任水平测度指标及现状”，《云南社会科学》2009年第2期。

[16]宋少鹏、麻宝斌:“论政治信任的结构”，《行政与法》2008年第8期。

[17]李克杰:“城市拆迁难，难在哪”，《人民论坛》2007年第8期。

[18]于建嵘:“基层干群关系中的信任问题”，《人民论坛》2008年第18期。

[19]陈映芳:“‘城市化’质疑”，《读书》2004年第2期。

[20]陈映芳:“群体利益的表达如何可能”，《天涯》2004年第6期。

[21]陈映芳:“贫困群体利益表达渠道调查”，《理论参考》2004年第11期。

[22]应星:“‘气’与中国乡村集体行动的再生产”，《开放时代》2007年第6期。

[23]应星:“承认的政治”，《南风窗》2007年第20期。

[24]于建嵘:“当代中国农民的‘以法抗争’——关于农民维权活动的一个解释框架”，《文史博览(理论)》2008年第12期。

[25]于建嵘:“当前农民维权活动的一个解释框架”，《社会学研究》2004年第2期。

[26]应星:“草根动员与农民群体利益的表达机制——四个个案的比较研究”，《社会学研究》2007年第2期。

[27]应星:“草根动员与农民群体利益的表达机制——四个个案的比较研究”，《社会学研究》2007年第2期。

[28]于建嵘:“利益表达、法定秩序与社会习惯——对当代中国农民维权抗争行为取向的实证研究”，《中国农村观察》2007年第6期。