务实求进，加大我省利用政府外债资金力度

抓住机遇、务实求进，加大我省利用政府外债资金力度

我省自1985年开始利用政府外债发展经济和社会事业，这些资金不仅为减少贫困、环境保护、基础设施建设、教育卫生、灾害恢复等领域提供了的支持，产生了良好的经济、社会和生态效益，也为我省突破经济发展瓶颈、促进区域平衡发展、实现制度创新等发挥了积极的作用。但从总体上讲，我省利用政府外债规模较小，至2009年末，我省利用国际金融组织贷款和外国政府贷款额分别列在全国倒数的第二、第三位(2007—2009年位居全国倒数第一)，利用政府外债协议金额和项目个数，仅分别占全国的1.2%和1.6%，比全国平均数分别少2.1%和1.7%;人均利用外债金额比全国平均数少71美元，只占全国人均的36.4%。我省利用外债如果提高到全国平均水平，就可多使用外债29亿美元，折合人民币约200亿元，这将较好地解决经济社会发展资金短缺的瓶颈，大大促进我省经济社会发展。当前，省委、省政府确立了江西“进位赶超、加快发展、绿色崛起”的发展战略，大力推进环鄱阳湖生态经济区建设，大力发展工业园区和加快城镇化建设，在这一建设过程中无疑需要大量的资金投入。政府外债贷款期限长、利率低、资金规模大，免进口环节增值税和进口关税，如何利用这一优势，为实现江西“进位赶超、加快发展、绿色崛起”更好地发挥助推作用，是摆在我们面前一项紧迫而重要的任务。

一、我省利用政府外债的现状

(一)规模和结构

目前，我省政府外债主要来源于国际金融组织和外国政府，提供贷款的国际金融组织主要有世界银行(下称世行)、亚洲开发银行(下称亚行)、国际农发基金组织(下称农发组织)、欧洲投资银行(下称欧行)，外国政府主要有日本、德国、西班牙、澳大利亚、以色列、科威特、美国、奥地利、荷兰、芬兰等。至2009年底，我省累计签约折合美元17.29亿美元和政府外债项目56个(未含三类项目)，累计已使用贷款折合美元14.35亿美元，债务余额折合美元8.82亿美元，项目涉及交通、农业、林业、卫生、教育等多个行业。

2009年底全省政府外债基本情况表

(二)特点

1.规模小。至2009年底，全国利用政府外债累计1392.37亿美元，累计项目3457个，我省累计签约折合美元17.29亿美元和项目56个(未含三类项目)，仅分别占全国的1.2%和1.6%，排列为全国倒数第二、第三位，比全国平均分别少2.1%和1.7%;人均利用外债金额比全国平均少71美元，而我省仅占全国人均(上述指标不含西藏及港、澳、台地区，下同)的36.4%;2009年末，安徽和云南两省利用政府外债累计分别达XXX美元和XXX亿美元，而我省仅分别为安徽和云南两省水平的45.7%和38.9%。

2.债务率低。2009年，全省政府外债总负债率(政府外债贷款期末余额占当地同期国内生产总值之比)为0.79%，远低于财政部规定3%的“绿色安全线”，离5%的“红色危险线”更远。11个设区市政府外债负债率分别为：南昌市XXX、景德镇市XXX、萍乡市XXX、九江市XXX、新余市XXX、鹰潭市XXX、赣州市XXX、宜春市XXX、上饶市XXX、吉安市XXX、抚州市XXX。不论从全省还是从设区市来分析，外债总体举借规模离警戒线都尚远，风险较小，而且低于同期我省国内生产总值占全国的份额，与我省所占人口和所处区域均不相称。如我省利用政府外债提高到全国平均水平，我省尚有29亿美元的举借空间，这对于经济欠发达的我省来说不能不说是一种损失。

3.多边和双边贷款不平衡。我省利用国际金融组织项目贷款协议金额12.66亿美元，占73.18%(其中世行贷款10.45亿美元，占60.41%;亚行贷款1.6亿美元，占9.25%;其他国金组织贷款0.61亿美元，占3.52%);利用外国政府项目贷款4.64亿美元，占26.82%(其中日本政府贷款3.98亿美元，占23.03%;其他外国政府贷款0.65亿美元，占3.79%)。截至2009年低，全国利用国际金融组织项目贷款745.61亿美元，占贷款协议总额的53.55%，外国政府贷款646.75亿美元，占贷款协议总额的46.45%，两者所占比重相差不大，但我省利用外国政府贷款占政府外债的比重则明显偏低，极不平衡。

4.交通及农林贷款比重大。

5.区域使用贷款不均衡。

从使用贷款的行业领域分析，我省交通、农林业利用政府贷款比重较大，合计高达73.18%，相比之下，工业比重偏低，环保、新能源、新材料则基本尚未涉及。

续表

备注：美元数为转贷协议上的美元数为准

从贷款利用的区域结构分析：省本级占40.81%，设区市及县级占59.19%，省级比重偏高。各设区市也不够均衡，县(市)级利用外债规模则更低，累计利用贷款总额超过1000万的只有10个县，有超过50个县的累计利用贷款总额低于500万美元。

二、我省利用政府外债的成效和问题

(一)利用政府外债的主要成效

我省从20世纪80年代开始利用外资以来，共实施了56个项目，主要包括农业、城建、林业、水利、交通、教育、卫生等领域，取得了较好的社会、经济和生态效益。

1.以项目为载体，拉动经济增长。政府外债项目大部分属于我省的重点投资项目，外债已成为投资的一支生力军，对拉动我省经济增长发挥了积极作用。这些项目总投资达280多亿元人民币，因外债撬动其他成分的配套资金多达160多亿元人民币。同时围绕这些项目增加的后续投资也极为可观，如造林项目后期管护、主间伐、采脂等劳务投入就高达80亿元人民币。同时，外债项目的产出对经济增长的贡献也是不可或缺的，其直接和间接创造的GDP数目可观。据分析，世行贷款吉湖项目在15年的项目周期内，可创造产值199.3亿元;世行贷款综合农业现代化项目进入稳产期后，每年发生的GDP可达10.5亿元。4个造林项目增加的木材产值高达235亿元人民币之多。

2.创新项目规划、管理新理念。世行贷款项目的实施带来了观念和理念的深刻变化，项目管理中的招标采购、工程监理、监督检查、中期评估、绩效评估已应用于我们现行的管理工作，对国内项目管理起作引导作用。例如：林业贷款项目的实施，既引进了国际先进的林业适用技术和管理经验，又改变了传统的林业管理模式和资金投入方式，促进了传统林业建设思想的解放和观念的更新;综合性区域卫生发展项目引进了区域卫生发展的思想，改变了传统的单一的卫生规划思想和自身发展计划的卫生决策方法，针对本区域存在的主要卫生问题，统筹区域内卫生资源，以符合成本效益原则，采取干预措施和均衡的卫生发展战略，合理配置卫生资源，更加公平地向人群提供质量好的卫生服务，这一理念既今仍不失为我国现行的卫生规划思想。

3.为“三农”发展奠定基础。我省利用政府贷款实施涉农项目较多，这些项目对解决我省“三农”问题意义重大。一是项目的实施促进了农业经济的发展。政府贷款农、林项目以种植、养殖为主体，几乎涉及农业经济的各个方面。通过项目的实施，引进了许多畜禽、林种，壮大了我省农业经济的实力，又为社会提供了大量的农、林产品和工业品，大大丰富了农村市场。同时，项目大力发展和扶持了一批农业专业户，成为农村经济发展的一支生力军。南昌县蒋巷乡农民曹国洪，1993年因申请项目贷款成长为养猪专业户，经过十多年的努力，发展成为我省以养猪为主、加工、商贸一体化年产值超过5亿元的农业产业化龙头企业。二是带动了农民致富。外债项目的实施，为农民创造了大量的就业机会。林业贷款项目实施造林约700万亩，为农民工提供就业机会9550万个劳动工日。江西省综合农业现代化项目区农民人均纯收入6年共增长69.59%，增长幅度高于无项目区同期增幅3.87%。三是建设了一批农业基础设施。早期世行贷款农业项目开发了大量的荒山荒地，改造了大片的红壤。世行贷款长江洪水恢复项目、农村供水项目、农业现代化项目为项目区为农村建设了大量的水厂、道路、桥梁、涵洞，有效地改善农业的基础设施，增强了农村发展的后劲，为我省社会主义新农村建设奠定了坚实的基础。

4.项目示范、辐射和推广作用明显。政府外债项目引进大量的新技术、新管理方法、新的理念，这些新技术、新方法、新理念，通过项目示范和非项目区模仿、学习，起着杠杆放大的作用，促进了农民生产经营理念的改变。况且这些引进的项目非常符合我省的实际情况，具有较强的可行性、重复性和可复制性，因而有较好的推广作用。如红壤Ⅱ期开发项目，因地制宜，瞄准市场，积极引进优良品种、果木等经济作物和畜牧良种，不仅使项目区的农户受益，而且带动了非项目区农户的科技兴农的积极性。吉湖项目引进的畜、禽和水产品种及养殖技术深受非项目区农户欢迎，吸引投资近2.3亿元仿效本项目模式发展生产。造林项目应用一大批国内外林业先进实用新技术，已经辐射到其他丰产林项目、长防林工程、低产林改造工程等造林营林项目中，全面促进了全省科技兴林的进程。其中《国家造林项目》被世行官员评定为世行在中国投资100多个项目中效果最好、建设最成功的项目之一，在全国项目区发挥了积极示范和表率作用。

5.项目生态环境效益突出。通过利用政府外债，增加了森林面积和覆盖率，减少了水土流失，改善了生态环境，促进了经济的可持续发展。我省先后利用了世行、日本政府、欧行贷款实施5个林业项目，实施造林约700万亩，提高项目区森林覆盖率5个多百分点。项目林在固碳释氧、涵养水源、保持水土、改善环境等方面的生态效益十分显著。农业类项目对不宜水稻种植的低洼地进行改造，用于水产养殖和水禽养殖，提高了土地的利用效率;实行猪、禽、鱼结合的养殖模式，大大降低了养殖排泄物对环境的影响，在农村建立并推广了“猪沼果”模式，有效地解决了农民生活能源短缺问题;率先引进护坡植物在裸露的土地上种植，起到了较好的治理和防止水土流失的作用，形成了良性循环，促进了可持续发展。

6.为公共事业发展锦上添花。我省先后利用国际金融组织和外国政府贷款兴建了赣州、景德镇机场，昌九等4条高速公路以及石虎塘航电枢纽等公共基础设施项目。机场建设项目填补了我省设区市无航空运输的空白;航电枢纽项目极大地改善了赣江段流域水上航道条件，提升了航运能力;高速公路项目建设为我省构建“天”字形高速公路网架、提高我省高速公路总里程作出了贡献。这些大型基础设施项目，极大地改善和促进了我省立体交通网的发展，对于推动鄱阳湖生态经济区建设，实施“对接长珠闽，融入全球化”战略具有重要意义。6城市防洪项目的实施对保障鄱阳湖周边城市居民的生命安全、提高城市品位发挥了积极的作用;宜春市城市基础设施建设项目和抚州市金巢开发区建设项目的实施进一步完善了城市功能，为创造优良的投资环境，吸引更多的企业入户功不可没。卫生项目极大地改善了我省卫生项目单位的装备条件和检验检测手段，推动了我省医疗救治、疾病预防控制体系的快速健康发展，提高了我省急救医疗和疾病预防控制技术水平、服务能力和应对突发事件的快速反应能力，为提高了全省人民群众的健康水平发挥了积极的作用。

(二)存在的主要问题及分析

我省利用政府外债虽然取得了较大的成效，但由于早期项目管理机构分散，项目设计和管理缺乏经验、资金配套不足等诸多原因，造成了一些问题，亟待我们去思考、解决。

1.多头管理体制对早期项目影响大。在改革开放初期，政府外债管理存在多头管理的格局：世行贷款项目由财政部门机构负责管理，亚行贷款项目由中国人民银行负责管理，日本协力银行贷款项目由中国银行负责管理，其他外国政府贷款由外经贸部门负责管理。直至1998年机构改革以后，国务院才将政府外债的管理统一归口给财政部。在多头管理时期，机制不够健全、制度不够完善，贷款项目在立项、申报、担保、采购、还款等许多方面存在弊端，导致我省早期的多个工业贷款项目，因受行业、市场、汇率的影响，项目目标实现程度偏低。如景德镇华意电器澳大利亚贷款项目，项目引进初期，效益非常不错，但因未建立有效地还贷储备机制，到后来项目受市场和汇率的影响，效益下降而无力还贷，最终由市财政承担项目债务。2005年财政部38号部长令出台后，对项目的前期评审、申报、转贷、采购、偿还和绩效评价作出了一系列规范，政府外债的管理才真正纳入规范化的管理轨道。

2.不可抗力影响正常还贷。我省利用政府外债贷款中农林项目所占比例最高，为31.54%，比全国平均水平高23.2个百分点，但农林项目极易受自然灾害等不可抗力的影响。如我省1999年、2008年分别遭受严重的冰冻(雪)灾害，使项目栽种的果树、林竹等大面积受灾死亡，造成了较大损失，虽通过国家减免债务以及调低借款利率等措施，在一定程度上减轻了农户偿债压力，但仍有部分重灾农户无力及时还贷或延期还贷。

3.配套资金不足，难达设计要求。在项目准备时，通常要求贷款方按一定比例承诺提供国内配套资金，经计算，我省外债项目共需配套资金160多亿元。由于我省经济基础差、财政资金紧张，很难按承诺兑现配套资金，尤其是二十世纪八、九十年代项目集中，地方配套资金很难落实到位，其结果造成“因缺钱而借钱，借了钱更缺钱”的局面，进而导致项目无法按要求开工或中途缺钱停工，严重影响了项目建设内容和实施进度，使项目效益大打折扣，也增加了还贷风险。

4.负面影响造成望“债”兴叹。早期世行贷款项目如红壤一期、吉湖项目、粮食援助项目、农村供水项目由于受自然灾害、汇率变动等不可抗力因素的影响，形成了债务拖欠经济效益，在社会上产生了一定的负面影响，让地方政府产生了借用政府外债的畏惧情绪。但是，从客观上分析，这些债务负担与国内其他债务造成的损失相比，比重还是较小的。由于正面宣传不足，没能让社会更全面地了解这些项目所取得的社会效益和生态效益。比如林业贷款项目使荒山秃岭披上了绿装，对提高我省森林覆盖率、改善我省生态环境作出了很大的贡献;农林项目对改善农民就业、帮助农民脱贫致富和丰富农产品市场发挥了积极的作用，也没有看到我们正是从这些项目中吸取了无数宝贵的经验，并通过这些项目的示范效应和种子作用，为我省后期农业、林业发展创造了有利条件，打下了扎实的基础。

5.部分老债尚未消化。近几年，虽然经过财政部门的多方努力，我省共获得减免国际金融组织贷款债务10亿多元人民币。仅2008年，减免我省国际金融组织贷款债务3.4亿多元人民币，2009年又获得了世行贷款林业项目雨雪冰冻灾害债务减免1.78亿元。并通过《红壤一期项目》转贷利率下降至0.75%，减轻项目区债务负担2356万元。同时，还争取到科威特政府贷款景德镇、赣州机场项目、芬兰政府贷款景德镇木材厂项目减免承诺费滞纳金共2000多万元。但省地市出台政策减免的债务很少，除省财政于2006年配套中央安排减免资金7919万元外，再未安排过因汇率和灾情损失减免，地市也未出台过政策减免。至2009年末，全省共拖欠省财政垫付的到期外债1504万美元，约折合人民币10270万元。一些属于公共财政领域的债务项目，如卫生、基础教育等，本应由财政作出还贷安排但始终未得到较好的解决。

三、加力推进我省利用政府外债工作的对策与建议

在当前我国经济产业带逐步由沿海向内陆转移、国家实施中部崛起支持政策的大背景下，我省进入了加快发展、奋力崛起的重要时期，各项建设与事业发展资金需求量越来越大。充分利用政府贷款为我省经济建设、社会发展筹集资金，不失为一条重要渠道和一种好的方式。随着我省经济实力的不断壮大，各级政府财力的不断增强，政府承债能力也在不断地提高。因此，我们必须在有效控制财政债务风险的前提下，抓住当前有利时机，进一步加大利用政府外债的工作力度，积极为全省经济和社会发展服务。

(一)解放思想，转变观念，提高认识

政府外债与国内商业和政策性银行贷款以及政府债券比较，具有融资成本低，借款期限长，每年还贷压力小等特点。但长期以来，在认识上存在误区：一是地方政府存在短期急功近利行为，认为政府外债申报周期长，手续复杂，不能快速筹集资金，见效慢，与5年一届的领导班子机制不协调;二是对政府外债知识和政策缺乏了解，尤其对立项、审批、实施、监督和管理程序和国家的优惠政策缺乏足够了解;三是过度受部分项目因不可抗力造成的负面影响，担心重蹈覆辙，一朝被蛇咬十年怕井绳的心态作祟，谈贷色变。因此，正确认识政府外债，合理、有效、有度地举债，充分发挥政府外债在经济和项目建设中的作用，必须解放思想，转变观念。一是要加强学习，不断更新政府外债的知识，提高政府外债的政策水平，充分了解政府外债资金与其他融资方式的比较优势;省财政和省发改委要加大政府外债政策、贷款信息和项目实施成效和经验的宣传力度，适时举办贷款项目推介会。二是要处理好经济建设中的近期和远期关系，正确用好用活政府外债，在政府外债的使用上，要有科学规划能力、超前意识和独特眼光，不能搞短视行为，不能急功近利。三是要客观认识政府外债的风险与绩效，既不能夸大外债负担对地方财政的影响，更不能忽视外债项目所产生的积极的社会效益和生态效益。四是妥善解决好外债项目配套资金和还贷资金。政府外债作为财政资金的补充，符合公共财政支出的范围，对公益性项目，要合理安排好项目配套资金。由于大多的项目主要是政府基础性建设项目，同时也要合理安排好还贷资金，除此之外还要努力掌握和运用国际金融知识，通过金融衍生工具的运用，不断化解外汇汇率风险。

(二)抓住机遇，积极引进政府外债

随着我国经济快速发展、国力不断增强，具有一定优惠性质的国际金融组织贷款资金呈下降趋势。目前世行、亚行等多边机构已取消对我国的软贷款支持，在支持领域和方向上也从传统意义上的促进经济发展转变为促进全面可持续性增长;从主要关注国别发展变为提供更多的公共产品，促进区域和全球发展。在双边合作机构中，已有日本、加拿大、澳大利亚、荷兰、韩国、西班牙等国先后取消了对我国的优惠贷款支持，目前只剩20多个国家政府继续对我国提供优惠贷款，随着我国即将达到经济合作与发展组织(OECD)为各成员国设定的对华提供优惠贷款的限制条件，可以争取优惠贷款的期限大约只剩3年。目前，国际金融组织和外国政府对我国的贷款资金额度仍然保持在每年约45亿美元的水平，国家已明确提出将国外优惠贷款资金向中西部地区倾斜，加上人民币升值预期，这对我省利用政府外债来说又是一个难得的机遇。我省正处在进位赶超、加快发展、绿色崛起的重要发展机遇期，经济和社会发展各个方面对外部优惠资金、对大项目的渴求更加旺盛。我们应该抓住这个有利时机，趋利避害，在未来3至5年内，选择一些符合政策投向、项目内容单一、见效快的项目，扩大我省利用政府外债的份额，努力使我省利用政府贷款规模保持在一个较为合理的水平，以力促全省经济更好更快发展，加速社会事业进步步伐，实现江西在中部地区率先崛起。

(三)服务发展战略和规划之需要

利用政府外债工作要紧密围绕省委省政府重大战略决策展开。一是要结合我省“十二五”规划和鄱阳湖生态经济区战略规划，树立为重大战略决策服务的目标，切实引进一批能对鄱阳湖生态经济区建设产生深远影响的外债项目。比如通过引进优惠资金和先进设备，对省内五河流域的工业污水进行处理，切实保护鄱阳湖的生态环境;加强鄱阳湖区域内的小城镇建设，加速我省城市化进程。二是要与公共财政政策紧密结合，为实现公共财政目标服务。在我省各地财力紧张，对公共领域投入不足的情况下，充分发挥政府外债还款期长、每年还款负担轻的优势，优先支持改善社会发展环境和人民群众生存生活条件的项目，优先支持卫生、教育等公益事业，优先支持农业、林业及贫困地区发展等弱势领域的项目。比如以省为单位进行打捆为县级医院引进医疗设备，解决县级医院国债资金配套建设的问题。三是要将引进资金与引进智力紧密结合起来。在引进外债项目的同时，充分引进吸收世、亚行等国际金融组织先进的管理理念和技术、方法，促进我省的体制改革和机制创新。多争取一些技术援助赠款项目，开展对社会关注的重点和难点问题的研究，为省委省政府的重大决策提供参考。

(四)合理选项，强化管理

在认真总结前期政府贷款项目成功经验和失败教训的基础上，选准选好一批政府贷款项目。一要全面比选项目，全面深入研究不同国别、不同金融组织的贷款条件，结合我省需要和还贷能力等情况，选择贷款利率低、货款期和宽限期长、采购竞争程度高的综合贷款条件优惠的项目。二要充分考虑项目准备的复杂程度，少做或不做准备时间长，手续复杂和借款主体多、资金分散的项目，避免贷款项目运行成本过大、贷款回收困难。三要在项目立项时对项目建设内容认真规划，一个项目一个主题，力求项目内容单一，避免内容过多，包罗万象，无所不有，集中资金做一件事情。四要加强监督与管理，跟踪项目，及时发现问题、及时改进。五要加强外债风险管理，积极化解政府外债风险，坚持外债举借统筹原则，牢固树立还贷意识，做到“借得到、用得好、还得起”。要建立风险预警制度，设立政府外债预警线，凡超过预警线的地方，坚决不能再借。

(五)加强合作，高效运作

政府外债管理和使用涉及的相关部门多。发改委主要注重项目的前期管理，包括项目备选、可研的批复和资金规模的确定，以及资金申请报告的提出;财政部门除注重项目的前期评审和贷款承诺担保外，还要对项目目的实施、资金使用、设备招标采购、债务偿还实施监管;项目实施单位则负责项目的立项申报、实施、采购、总结、债务偿还等工作。因此，建立一种相互合作、协调有序、高效运转的合作机制十分重要。发改部门和财政部门在项目准备时要相互沟通，对项目的可行性及时达成共识，做到边立项边承诺担保，缩短项目的准备时间。项目实施单位是政府贷款项目的主要执行者，必须严格按照国家有关规定和贷款协定组织开展项目的实施，确保项目执行进度和质量，发改、财政等部门要及时为项目单位提供咨询和服务，主动帮助项目单位解决困难和问题。各相关部门除各尽其责、各司其职、做好自身的工作外，还必须牢固树立我省要实现中部崛起、绿色崛起的大局意识和服务意识，形成既分工又合作、步调一致、相互配合、共谋发展的外债使用新局面，推动我省政府外债工作再上新的台阶。

厅外经处　　　　　　　　　　　　　

课题组组长：曾文泉　　　　　　　　

成　　　员：朱　璟　李德忠　赵青海

　　　　　　刘海泉　毛系元　杨小荔