中东欧转型国家商业银行资产重组

二、中东欧转型国家商业银行资产重组

20世纪80年代围绕构建二级银行体系的银行业改革具有不彻底性。在进行了股份制改造的国有银行中，国有股仍然占据控制地位。改建或新建的国有商业银行(state-owned commercial banks；SOCBs)仍然是国内金融领域的垄断者，在继承原来国家银行资金信贷市场垄断地位的同时，也继承了前述的单一银行体制下预算软约束的制度遗产(institutional legacy):忽视借款人的自身实力，信贷的配置往往与一定的政治动因相挂钩，最终由国家财政承担商业信贷的责任。制度遗产的继承在转型初期带来了两方面的问题:一是随着二级银行体制的建立，历史上国家银行的商业借贷责任也转移到新建或改建的商业银行中，计划时代政府对非盈利的国有企业的显性财政补贴借助商业银行的金融中介作用“合法、隐性”地被保留下来。商业银行从一开始就已经承担了质量很差的资产组合，并且除了继续为这些只有在人为及中央计划经济下才具有清偿能力的机构履行借款义务外，别无选择。另一方面，创建二级银行体系后，国有银行往往被当作政府财政收入的重要来源。政府希望从银行的税收和股息分配政策中获取流动性，而对银行改制后的成长前景并不关注，这使得银行自身的成长需求无法得到满足。

20世纪80年代转型国家银行业改革的不彻底性为银行体制进一步转轨积累了经验和教训:第一，改制后新建的商业银行所继承的贷款组合和客户基础都是计划时代非商业性决策的结果，这些遗产不能进一步影响银行新的信贷决策，新的决策必须是以市场为导向的商业决策；第二，国有商业银行必须是真正独立的金融实体，而不是政府财政获取流动性的收入来源。转型初期的国有银行往往急需大量资本以达到资本充足率的要求并强化其信贷能力，从而适应高成长、高风险的发展环境。

到20世纪90年代初，制度遗产带来的隐性问题被不断释放出来。随着计划经济解体、价格全面放开，转型国家先后发生了恶性通货膨胀(见表2.1)。存款人对本币的信心不断下降，为了保值纷纷提前兑换实物资产，导致银行资金严重不足；同时，恶性通货膨胀使资产价值急剧缩水，进一步降低了银行的实际支付能力。伴随通货膨胀的发生，大面积的经济衰退出现了，1990—1993年东欧各国GDP平均下降20%(见表2.1)，其中作为银行主要客户的国有重工业跌幅更大。许多结构薄弱的国有企业受到冲击而破产，导致银行不良债权激增。更糟糕的是，由于缺乏审慎的经营规范，尽管制造业的产出在不断下滑，银行流出的新贷款却是有增无减。大量的银行资金流入了新建的中小民营公司。这些公司由于缺乏市场竞争环境下的经营能力而纷纷倒闭，使得本已恶化的银行资产质量更加雪上加霜。据统计，到1991年底，中东欧国家的不良债权占GDP的比重高达25%以上(见表2.2)，最终导致了转型国家20世纪90年代初大规模的银行危机。

表2.1　波兰、匈牙利GDP与通货膨胀率变动^[1]　(%)

资料来源:欧洲复兴开发银行《Economics of transition》1998年6月。

表2.2　1991年匈牙利、波兰国有商业银行未清偿贷款的水平

注:①波兰为1991年中期值，匈牙利为1991年底值。②国有商业银行指:匈牙利的布达佩斯银行、OTP、MHB、MKB、K＆H以及邮政银行；波兰的7家国有商业银行1993年底尚未私有化。③有问题贷款总量，不包括存疑的担保。在波兰分类的未清偿贷款只包括7家国有商业银行，不含总资产超过50%的最大的专业银行。资料来源:引自朱民、曹建增、加里·韦斯:《匈牙利与波兰国有银行的不良资产重组模式》，《国际金融研究》1999年第3期，第13页。

事实证明，对银行业的巩固与重建已刻不容缓。一些国有银行已经损失了它的全部资产，不良债权的累积进一步增加了通货膨胀的压力，产生了更大的金融抑制效应，并对央行货币政策的有效性造成冲击。为了建立一个具有市场竞争力的银行体系，中东欧转型国家先后推出了不同模式的银行不良资产重组计划，对国有商业银行进行再资本化，充实其资本实力。比较有代表性的是匈牙利和波兰的银行重组方案。

从1991—1994年，匈牙利先后进行了4次银行的再资本化，注资总额达37亿美元，相当于1994年匈牙利GDP的8%。从实施进程来看，措施分为三个方面:一是就银行的不良资产进行剥离和清理，由国家统一收购被清理的银行的不良资产，以初步改善银行的资产质量；二是由国家直接向商业银行注资，集中加以整顿；三是在国家对银行注资整顿的同时，辅之以企业借款清理措施，旨在由国家统一挽救被清理的企业，协助解决银行的资产质量问题(见表2.3)。

表2.3　匈牙利商业银行资产重组时间表(1991—1994)

(续表)

注:“13＋1”计划:包括从重工业行业选择的13家大型企业，后来又加入了8家食品加工企业和若干国营农场和农业合作社，最后匈牙利铁路公司也进入名单，因而这次不良贷款切除也被称为“13＋1”计划。

资料来源:Abel，I and L.Szakadat，1997-1998，Bank Restructuring in Hungary，Acta Oeconomica，Vol 49(1-2).Borish，M.and W.Ding，M.Noel，1997，Restructuring the State-Owned Banking Sector:Comparative Assessment of Approaches in Central Europe，Moct-Most，Vol.7，No.1.

在波兰，1993年2月议会通过了“企业银行重组法”，将企业银行重组的基本目标锁定在7家国有银行和一批陷入财务困境的国有企业，重点是1991年底有10亿兹罗提以上银行债务的企业。7家银行的这类贷款被称为“基础资产组合”，涉及787家债务企业。

波兰企业银行不良资产重组分为两个阶段进行:首先，政府对银行直接注资整顿。注资数额以1991年底银行的财务数据为依据，以奖励那些在1992年按财政部要求努力处理不良贷款的银行。1993年9月，财政部以重组债券的形式向7家银行注资5.2亿美元，使他们的资本充足率平均达到了12%。债券期限15年，其利息由波兰银行私有化基金(PBPF)支付，条件是政府承诺在1996年底以前对国有商业银行实行私有化。同时，政府在每个国有银行成立专门的“沉淀资产管理部门”，以1992年6月30日为基准，将银行的逾期贷款连同相应的准备金一起转移到沉淀资产管理部门运作和回收。

在国家对银行再资本化的基础上，第二阶段由各银行牵头对进入其“基础资产组合”的债务企业作出处理，或推向重组过程，或迫使其退出市场。政府通过赋予银行一定的“准司法权力”，包括签订银行和解协议、法庭和解协议、债务出售、债转股等权力，要求银行对有关债务人的处理必须在1994年4月底以前进入六条法定重组通道(resolution path)当中的一条^[2]。其中，银行和解协议是整个重组计划的重点措施，它将权力从法庭和债务人手中转移到银行——银行只要取得拥有违约债务人未偿债务总额50%的债权人的同意，就有权代表所有债权人通过谈判与债务人达成一致协议，并由银行负责监督。由债权银行和企业自行决定具体重组方案，政府仅限定债务重组完成日，从而使债权银行享有充分的自主权和主导性，这是波兰的企业银行重组计划有别于其他国家银行资产重组的独特之处。

从总体实施效果来看，匈牙利和波兰的银行资产重组在经济转型国家中是较为成功的。两国银行的财务状况得以强化，分类贷款对贷款总额的比率由1993年的30%左右下降到1997年的10%(见表2.4)。当1994年两国的GDP止跌回升时，银行业也同时开始显现较好的成长前景。商业银行利润上升，资本收益率基本达到了30%的水平(见表2.5)。银行已经初步具备了参与经济复苏的能力。

表2.4　匈牙利和波兰分类贷款/贷款总额　(%)

注:分类贷款包括所有次标准贷款。

资料来源:引自朱民、曹建增、加里·韦斯:《匈牙利与波兰国有银行的不良资产重组模式》，《国际金融研究》1999年第3期，第13页。

表2.5　1994年匈牙利和波兰国有商业银行资产、资本及收益状况

资料来源:世界银行年报，《银行家》1995年9月。

从成本的绝对值比较来看，匈牙利银行重组的一个显著特点是财政成本高昂。政府在整个重组过程中的投入超过35亿美元，相当于1991—1994年平均GDP的2%，在重组早期，面对破产企业持续增加、银行资产状况不断恶化的趋势，政府不得不一次次注资整顿，从而导致了高额的财政赤字。波兰政府为银行重组支付的成本相对要低，总调整成本少于15亿美元，与GDP相比，资本调整的财政成本约平均占GDP的1%左右(见表2.6)。

表2.6　匈牙利和波兰银行资产重组的财政成本比较

资料来源:IMF(1998)、Kawalec(1999)、national central banks，OeNB.

从资产重组的模式比较来看，政府包办、主导，从而银企间的道德风险(moral hazard)完全转嫁到政府身上是导致匈牙利银行重组成本居高不下的一个重要原因。政府在注资的同时忽略了从根本上规范和改善银行管理的重要性。同时，不良贷款的清理也没有硬化对债务企业的约束。相反，政府的某些举措和对部分债务企业的实际豁免在提高不良贷款损失率的同时，也给银行和企业带来了未来政府将继续出资救助他们的预期。在这种预期下，银行纷纷放弃了通过企业破产程序提高贷款清偿率的努力，把希望转向政府注资整顿。对政府的拖欠明显增加，成为财政预算约束软化的重要源泉。与匈牙利的政府主导型集中整顿形成鲜明对比的是波兰债权银行主导的重组方案。在对其国有银行实行再资本化时，波兰政府特别注意把注资金额定在一个足够高的水平，以便形成“只此一次，下不为例”的预期，仅通过一次性再资本化，就比较成功地恢复了国有银行的财务状况。注重发挥债权银行在重组过程中的主导作用，也产生了积极的效果，比如避免过多采用资产清算的方式解决借贷双方的争议、避免过度使用破产程序等。通过扩大债权银行的自主性，减轻了政府的融资与参与负担，在一定程度上化解了银行、企业、政府间道德风险的两难困境。

然而，那种认为政府应当少介入、甚至不介入银行重组也是有失偏颇的。事实上，波兰政府在银行重组中的作用同样不可忽略。从法制法规的改革、完善到“临时法权”的特别授予，从参与制定、设计重组计划到对银行债权协议的遵守，政府都发挥了不可替代的作用。但与匈牙利不同的是，波兰政府避免过多直接介入注资整顿，而是更加注重创造良好的商业化环境，包括引进外资和先进经验，为银企建立信息管理系统等基础设施，创造充分的市场与竞争条件等。更为重要的是，转型国家往往在强制收款、破产保障等许多问题上缺乏相应的法律基础和可遵循的先例，制度缺陷是软化预算约束的重要原因。波兰政府充分利用实施银行重组的机会对其相关的法律框架、司法程序进行了更新、修改，强化了市场竞争秩序下债务手段对企业的可控制性和硬约束机制，从而为银行的资产重组创造了良好的法律环境。波兰政府在《企业与银行债务重组法》中赋予债权银行“准司法权力”就是一个很好的例证。

比较波匈两国不同的银行重组模式，可以看出，在“有所为、有所不为”的前提下实现政府与银行的密切合作是保证重组有效完成的重要条件。