换地权益书的制度意义

二、换地权益书的制度意义

长期以来，我国土地使用制度的不完善不仅造成了土地所有权收益的大量流失，而且形成了大量的企业对土地的事实占有。要盘活闲置或隐性闲置的土地，释放土地上积压的大量资金，解决银行的不良金融资产，就要从根本上使这些土地重新流入市场，同时建立政府掌握的具有一定容量的“土地储备库”，以此作为控制一级土地市场（供地量、供地结构、价格控制）的基础，逐步激活存量土地，构筑均衡发展的土地市场。但根据当前的实际情况，通过收回及再盘活处置大量闲置土地面临两难困境：一则若有偿收地，涉及大量资金，财政难以承担；二则若无偿收地，又会引发大批公司破产乃至累及银行，甚至还会引发一些深层次的矛盾，引发社会动荡。因此，若能以有效、等价的《换地权益书》换回闲置土地，无疑对政府、银行和业主都有好处。

如图7-2所示，推行《换地权益书》后，通过在政府与银行和用地者之间及银行之间、用地者之间和银行与用地者之间土地使用权属和《换地权益书》的流转，可以逐步使闲置土地流动起来，在给企业和银行解套的同时，增加了政府调控土地市场的有效性与灵活性。具体而言，其作用和意义如下：

图7-2　发放《换地权益书》过程中政府、用地者、银行三者间的关系

其一，就政府方面而言，无需动用大笔资金就可储备大量土地，强化对土地一级市场的调控，重塑地产市场；可将现时的财政压力转为今后逐步释放，用将来的土地收益向被收地人偿还；政府因失去卖地赚钱动力，供地会更合理。

其二，就商业银行而言，由于相当一批实力有限且过度投机的房地产开发公司被套在闲置土地上，陷入经营困境，商业银行向他们以土地使用权为抵押的贷款难以收回，从而陷入两难境地：如果拍卖抵押土地使用权，由于市场低迷，拍卖的收益可能会远低于原抵押的金额，从而造成银行损失；而若不予以拍卖，又会导致银行资产质量的下降，从而引发金融风险。而政府向商业银行发放《换地权益证书》则可将那些难经营、面临被收回的土地转变为握有等价、有望升值的《换地权益书》，通过转让、储备、贷出《换地权益书》，有利于变不良资产为优良资产。

其三，就开发商而言，利用《换地权益书》可将套牢在土地上的资金变现，还有机会将不利地段的开发转移至有利地段，或转移至更擅长的行业或新项目开发，而新投资者也有机会获得这些利用条件较成熟的土地，从而提高城市土地的利用效率。

其四，对整个社会而言，因损失各方面均摊，社会震动小，可减少一定量的法律纠纷、经济纠纷，利于社会安定；持《换地权益书》者将密切注视政府供地量和赎回《换地权益书》的速度，从而减少政府的寻租行为。