“土地换保障”的制度背景

五、“土地换保障”的制度背景

环顾国外的立法例，很少有通过社会保障来补偿被征收方的损失的情况，甚至有些国家的宪法性文件中明确规定必须以货币的方式对被征收方予以补偿，比如世界上第一个在宪法性文件中明确征收补偿的1770年佛蒙特州宪法就指出:“无论何时且在何种情况下，人民的财产被充为公用之后，财产所有者应该获得与其等价的钱财。”⁽³⁸⁾有学者考证，在美国几乎所有的州的宪法或者宪法性文件中，都指出公正补偿就是与被征收的财产市场价值相当的货币。⁽³⁹⁾

正是如此，仅仅从当下过低的征地补偿费不足以维持被征地农民的生活水准来解释“以土地换保障”并不是非常有说服力。既然法定的土地补偿费过低，为什么不通过修正法律从而提高征地补偿费?相反，还在《土地管理法》中对征地补偿费和安置补助费作最高限额限制?因此，我们必须深究隐藏在过低的土地补偿费背后的因素，本文认为，当下中国的城乡二元结构体制是形成“以土地换保障”的制度根源。

中国土地制度中有个非常独特的制度安排，那就是国家对土地实行用途管制，集体所有的农地和国家所有的农地具有不同的用途，集体所有的土地只能够用于农业，一旦用于非农用途，则必须先由国家征收为国有土地。⁽⁴⁰⁾为什么要对集体所有的土地用途做出这样的规定?对此，《土地管理法释义》作了这样的解释:

禁止农民集体所有土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设，主要是基于以下几点考虑:

1.农民集体土地流入市场，影响国有土地使用制度改革

由于我国的土地市场刚刚建立，政府管理土地市场的各项措施还不健全，加上前几年“房地产热”、“开发区热”造成大量的闲置土地，如果再允许集体土地进入市场，将又有大量集体土地变为建设用地，形成更多的闲置土地，国有土地使用制度改革也将难以进行。

2.是保护耕地的需要

现在乡(镇)村干部对将耕地变为建设用地，搞房地产的积极性很高，如不加以严格控制，将会又有大量耕地变为建设用地，保护耕地的目标将难以实现。⁽⁴¹⁾

这样的解释是差强人意的，首先，根据土地所有者的不同身份而对土地进行不同的用途管制，缺乏正当性的理由。虽然《土地管理法释义》中列出了“影响国有土地使用制度改革”和“保护耕地的需要”这两条理由，但是仔细推敲，这两个理由并不充分。第一，并没有数据证明国有土地使用制度改革和农民集体土地流入市场两者之间存在任何正相关或者负相关的联系。第二，以会影响国有土地使用制度改革为由来阻止农地用途的自由转换，违反了民事主体地位平等的规定。第三，从实施效果来看，“非农用途禁止”阻止了乡(镇)干部“搞房地产的积极性”，却阻止不了“市县干部搞房地产的积极性”。⁽⁴²⁾

不可否认，财产的使用必须伴随着社会义务已经成为现代社会的共识，土地这一典型的财产，再也不是“一个人对世间外物主张和行使的惟一和独占的领域，完全排除世上任何其他人的权利”。⁽⁴³⁾为了社会公共利益，政府有权对土地进行用途管制，使得土地价值能够得到最大化利用，并与整体的环境相协调。而且，从国外的制度实践来看，在不同的区域对不同的土地进行不同用途的划分也非常普通。⁽⁴⁴⁾但是，国家仅仅根据土地的所有者的身份不同而对土地进行不同的用途管制，这样的区别对待也是有失偏颇。

唯一能够解释这个现象的就是中国的城乡二元结构体制。在城乡二元结构中，如果说区分城乡的身份是“为了保证农村中具有足够的劳动力生产农产品，同时也为了把城市里享受低价格农产品的人数限制到最少”，⁽⁴⁵⁾那么，将集体土地限制在农业用途就是为了保证政府可以通过国有土地转让获得更多的回报，从而为城市化作资金上的准备。同样，《土地管理法》第47条“按照被征收土地的原用途给予补偿”的规定也就限制了农民获得更多的补偿的可能。

甚至，当下保障水平偏低的被征地农民社会保障制度，也可以从城乡二元结构体制中寻找到答案。从当下各地方政府实施的被征地农民社会保障制度来看，除了1993年嘉兴市实行的“以土地换保障”是属于一种单向受益的保障，即被征地农民不需要缴纳社会保障费即可获得社会福利，⁽⁴⁶⁾其他各地的被征地农民社会生活保障制度都需要农民缴纳费用才得以实现。在《上海市小城镇社会保险暂行办法》中，被征地农民今后可能获得的养老金是由原本要支付给被征地农民的安置补偿费为代价而换来的。⁽⁴⁷⁾在《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障试点办法》中，被征地农民所要缴纳的社会保障费则由安置补助费和土地补偿费构成。⁽⁴⁸⁾而在浙江省的一些地区，甚至被征地农民获得的土地补偿费和安置补助费还不足以缴纳社会保障金。⁽⁴⁹⁾从全国的范围来看，自从《物权法》颁布以后，劳动和社会保障部、国土资源部就发文明确社会保障所需资金要从“当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排”。⁽⁵⁰⁾

社会保障固然需要个人、社会和国家共同承担，但是不同的社会保障，个人、社会和国家的责任并不一致。在当下的法律规范中，失业保险、基本养老保险和城镇职工基本医疗保险是由个人、社会和国家共同承担，⁽⁵¹⁾而最低生活保障制度则是对特定群体的一种单向的福利，被视为是国家扶持社会弱势群体的一种义务。⁽⁵²⁾从目前各地被征地农民所享受的社会保障水平来看，更多的是以城市居民最低生活保障的标准而建立。但是与城市居民最低生活保障制度不同的是，在目前的被征地农民社会保障制度中，个人不仅需要缴纳费用，而且他所缴纳的社会保障费用要远远高于国家缴纳的费用，甚至可能高于他原本所获得的土地补偿费。⁽⁵³⁾

由于城乡二元体制，农民并没不享受社会生活保障，因此在政府的财政预算中，并没有相关的预算科目。由此导致在建立被征地农民社会生活保障制度时，政府投入的资金——也就是通常所说的社会统筹部分——极度不足，从而导致了被征地农民社会生活保障制度水平偏低。虽然《物权法》第42条规定了政府应当“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活”，为被征地农民提供了请求社会保障制度的规范依据，但是由于该条款并没有指出社会保障的限度，因此，也就为国家在制度上减轻责任提供了缓冲的时间和空间。