我国社会优抚安置制度的改革

第四节　我国社会优抚安置制度的改革

一、社会优抚安置工作面临的问题

(一)优抚工作存在的问题

1.拥军优属的观念日益淡化

战争年代，为了夺取革命胜利，军队的地位和作用是显而易见的。人们能够自觉地拥军优属。党的十一届三中全会以来，全党的工作重心转移到经济建设上来，而且随着社会主义市场经济体制的建立，人们的思想意识和价值观念都不可避免地发生变化，利益原则渗透到社会生活的各个领域，传统的拥军优属观念在人们心中淡化，这为优抚工作的宣传与开展带来一定困难。强制性的政治手段已不能适应时代的发展。^[15]

2.优抚对象的保障水平偏低

社会优抚是对有特殊贡献的社会成员进行的具有褒扬性质的高层次保障。这种高层次主要体现在其保障标准的高层次上，也就是说，优抚保障的标准应适当高于社会平均消费水平，这是由优抚制度的特殊性所决定的，也是充分发挥优抚制度保障功能的要求。改革开放以来，我国曾多次提高社会优抚的抚恤标准，但抚恤标准过低的问题始终没有得到彻底解决。虽然抚恤经费每年都在增长，但与国内生产总值的增长速度相比明显落后。同时，虽然近年来抚恤补助标准多次提高，但由于基数太低，抚恤对象数量基数大，抚恤水平与人民生活水平相比仍有较大差距。标准偏低，导致优抚制度的保障功能弱化。这种状况直接影响了优抚制度保障优抚对象正常生活水平这一基本功能的正常发挥。

3.优抚事业单位发展缺乏后劲

优抚医院、光荣院、革命烈士纪念建筑物是承担优抚保障任务的重要阵地，担负着优抚对象的治疗、康复、修养、供养和革命烈士褒扬的重要任务。但是这些单位大多始建于20世纪50年代初期，由于经费投入不足，如今相当一部分年久失修，设备老化，缺乏维护。

同时，由于这些单位的性质、作用比较特殊，它们直接为优抚对象服务，靠国家扶持。因此，大部分单位基础薄弱，缺乏专业人才，管理不善，缺乏竞争力。随着社会主义市场经济体制的建立，竞争的日趋加剧，这些单位若不成功进行改革，将会被市场淘汰。^[16]

4.一些优抚政策难以落实

法制若没有一定的权威性，执行起来就会很困难。《军人抚恤优待条例》虽然是中央人民政府制定颁布的法规，但缺乏国家基本法的强制。在市场经济的利益驱动下，抚恤优待条例的实施受到了不同程度的抵制，执行起来困难很大，优抚对象的合法权益得不到保障。一些法规明确规定的政策难以落实：一是伤残军人不仅就业困难，而且一些已经安排工作的伤残军人，由于缺乏劳动技能，加之身体伤残，往往在优化组合中被企业精简下来;二是一些重点优抚对象的医疗减免和二等乙级以上伤残军人享受公费医疗政策难以落实，优抚对象医疗问题十分突出;三是《军人抚恤优待条例》规定的优抚对象应享受的诸如在就业、入学等方面的优待，不少单位无法兑现。

5.优抚保障的社会化程度不高

社会力量参与优抚保障的途径不多，优抚保障主要还是依靠国家和地方政府发放优待金。相当一部分优抚对象因家庭人口素质较低，缺乏劳动力等因素，生活依旧十分困难。^[17]

(二)军人安置工作存在的问题

1.指令性计划安置方式受到市场配置资源的挑战

市场经济要求一切经济活动服从效率原则以实现社会资源的有效配置。人力资源的配置同样也要遵循此原则，使市场机制在劳动力资源配置中发挥主导作用。但是计划经济时期形成的安置制度，是政府指令性强制实行的，违背了效率原则，阻碍了人力资源的合理流动，损害了企业的用工自主权，加重了企业特别是大型国有企业的负担，不利于国有企业的改革和社会主义市场经济的完善。

2.优抚保障对象安置渠道单一

供大于求是我国劳动力市场的基本现实。随着市场经济的发展和国有企业改革，这一矛盾将更加突出。每年新增加的就业岗位虽然很多，但往往被大量新增的劳动力、下岗职工和进城农民工所挤占，劳动力市场对退役士兵的需求严重不足。国有企业不能像从前那样依据国家政策大量吸纳退役士兵，而且国有企业接收能力也十分有限，因此，退役士兵安置的数量无法落实。据统计，截至2001年11月底，全国各地接收退役士兵10万人，其中包括城镇退役义务兵、农村退伍义务兵和转业士官。城镇退伍义务兵占城镇接收退伍义务兵总数的47.27%，转业军官、城镇退伍义务兵安置数占年度退役士兵总量的50.5%。^[18]安置难的现象不论是在经济比较发达还是在经济欠发达的地区都普遍存在。

国有企业发展困难重重，失业人数不断增加，有些虽然接受了国家的指令性安置计划，但由于企业本身不景气，退役人员无法上岗，即使上岗也面临失业的严峻形势。非国有企业往往规模小，待遇低，社会保险不健全，退役士兵上岗后的工资、福利、待遇缺乏保障。现行的安置人员仍主要集中在国有企业单位。据统计，2001年在城镇退伍义务兵中，安排到机关、事业单位和国有企业的占城镇义务兵接收总数的74.27%，到非国有企业经济单位就业的仅占7.39%;在转业士官中安排到机关、事业单位和国有企业的占转业士官接收总数的79.7%，到非国有经济单位就业的仅占5%。^[19]单一的安置保障渠道不利于安置工作的开展，越来越不适应退役士兵的安置需要。

3.部分优抚保障对象对制度有依赖心理

安置保障的主体是国家，国家无偿提供保障资金，同时以行政性手段对不同的安置对象在工作、生活和服务上分别予以相应的安排，给予充分的保障。除了农村义务兵外，国家对城镇义务兵、转业志愿兵包安置，对退休干部的衣、食、住也全包下来，使国家负担沉重。有些城镇青年及其父母甚至将参军作为“曲线就业”的出路。同时，保障对象依托国家政策，产生了严重的依赖心理，不主动寻求就业门路。

4.安置对象知识技能和择业愿望与社会需求不相适应

退役士兵在服役期间学习和实践的大多是军事职业技能，但是到社会和地方上则需要社会职业技能，两者对知识技能的要求不同。科技是第一生产力，随着生产力的不断发展，社会对高学历、高科技的人才需求量大，用人单位对人才的科学文化素质的要求也在不断提高，这使退役士兵在劳动力市场上处于劣势，难以适应。^[20]

此外，由于国家传统的包揽政策和传统计划经济的思维模式以及制度模式的影响，许多安置对象对安置岗位的期望值过高，不愿意到条件艰苦的岗位上就业，有些士兵因为对岗位不满意而拒绝上岗。这就使安置工作更加难以开展和落实。

二、社会优抚安置的改革与发展

(一)发动社会各方参与社会优抚安置事业

《军人抚恤优待条例》规定“军人抚恤优待工作实行国家、社会、群众三结合的制度，保障军人的抚恤优待与国民经济的发展相适应，使抚恤优待标准与人民生活水平同步提高”。“三结合”原则是我国优抚制度在长期实践中总结出来的经验。

社会优抚安置不仅有现金补贴，还有服务保障以及褒扬奖励，没有社会各界和群众的积极参与是不行的。在国家财政承担优抚资金，即国家发挥主导作用的前提下，引导和鼓励社会各方面参加社会优抚安置活动，利用志愿者等形式为优抚对象提供多种服务，以解除优抚对象的后顾之忧，做好社会优抚安置工作以维护国家安全和社会稳定。

(二)建立健全优抚保障制度的相关法规制度

法规制度对社会优抚安置制度的改革和发展有重要的作用，法规制度不健全，社会优抚安置制度便无法可依，不利于社会优抚安置制度的改革和发展，不利于维护社会优抚安置对象的合法权益。在市场经济条件下，过去可以用行政命令解决的问题，现在仅靠行政手段已行不通，法律手段不健全，加大了基层社会优抚安置工作的难度，影响了社会优抚安置制度的发展。

(三)进一步深化优抚事业单位改革

优抚事业单位是国家为优抚对象而建立的休养院、疗养院和光荣院等机构，在市场经济条件下，这些由国家全额拨款的事业单位普遍存在经费不足的问题，影响了优抚对象的生活。在新形势下，这些优抚单位可充分利用自身优势，为社会提供一些医疗、康复等服务，弥补经费不足，进一步减员增效，加大改革力度。同时，培育和发展民间非赢利组织参与优抚工作，有学者对此提出了具体的建议。可以考虑从现有的上百万的基层群众性优抚服务组织中，引导一批经济实力强、管理规范、制度健全、有一定专业水平的组织，转变为具有独立法人资格的社会团体或民间机构，使其实体化、专业化，成为职业化的从事优抚保障的社会团体或民间机构，为优抚对象提供医疗、康复、保健、供养以及社会公益服务。这样，既能切实履行政府职能，又能充分利用社会财力、人力、物力以及管理服务的优势，为广大优抚对象服务，以减轻政府的负担，分担国家的责任。

(四)改革退伍军人安置办法

退伍军人安置不能沿袭计划经济的老路，在市场经济条件下，劳动力的配制应以市场为主要手段，在这一大背景下，再用行政手段来安置退伍军人必然要遇到重重阻力。转变退伍人员的传统观念，加强教育培训投入力度，增强退伍军人的竞争能力，提高竞争意识，鼓励其自谋出路。对自谋出路的安置对象给予一定的经济补偿，充分利用高校招生改革的契机，加强安置对象的教育和培训，包括正规学历教育。

(五)做好优抚制度与城乡社会保障体系的衔接

在城乡社会保障制度改革的背景下，尤其是社会保险制度改革后，强调权利义务对等关系，享受保障权利与缴费时间有关联，可能使优抚对象的利益受损。所以，应该建立健全军人保险制度，同时做好军人保险和社会保险的衔接工作，以维护优抚对象的合法权益。^[21]