我国农业水资源概况及其特点

第二节　我国农业水资源概况及其特点

一、我国农业水资源利用现状

（一）农业水资源供求矛盾加剧

由下表可以看出，自1949至2001年，我国农业用水量增长了2.8倍。今后，人口的持续增长和人们对粮食需求不断增加还将导致农业用水需求的进一步扩大。然而，随着经济的高速增长，工业化和城市化进程的加快，工业和生活用水的比重在逐渐增加，而农业用水的比重却在下降。1949年我国农业用水量约为1001亿立方米,占全国总用水量的97%；到2001年，该比例下降到68.7%。与此同时，工业和生活用水比例分别由2.3%和0.6%上升到20.5%和10.8%。农业用水日益被其他用途用水挤占的根本原因是单位水资源产出率的不平衡，在工业和生活部门单位水资源所产生的效益远远高于其在农业部门所产生的效益。因此，只要有比较利益的存在，农业用水的份额随着工业化和城市化的不断发展还将持续下降,到2050年该份额预计将下降到54%。由此可见，农业水资源不仅短缺问题严重,而且供求矛盾也将越来越突出。

表4-3　我国水资源利用现状

资源来源：1949-1993年数据来源于杨恩普、邵立召，（1998年）；2001年数据来源于中华人民共和国水利部，（2003年）。

（二）农业用水效率不高、浪费惊人

“土渠输水、大水漫灌”一直是我国农业灌溉的主要方式，并且目前仍在普遍沿用。但是主要灌区的渠系的利用率不高，利用系数只有0.4-0.6，也就是说约有一半的水被无谓地浪费。

（三）农业水资源生态环境恶化

我国水资源过度开发现象较为普遍。“1997年全国水资源的开发利用率为19.9%，虽然不算很高，但是地区间分布很不平衡”。⁽¹¹⁾北方的黄河、淮河、海河等流经人口密集区域的河流开发利用率都超过50%，其中海河近90%，已然超过了国际公认的合理限度40%。过度开发利用严重破坏了河流水域的生态环境,在黄淮海流域，海河流域的河湖干涸，黄河下游经常断流，甚至淮河中游在1999年也出现了历史上罕见的断流现象。与此同时，地下水严重超采也导致一系列的生态环境问题，加重了水旱灾害的危害。

（四）水价低、水价政策不到位

我国目前施行的农业水价政策主要存在以下三方面问题:

第一，水价偏低。我国现行的供水成本只包括供水工程的基本折旧费和运行管理费，并没有考虑利润、水资源费等，定价明显偏低。目前大部分灌区实行的水价普遍低，一般只达到供水成本的1/3-1/2。每亩次即使多灌水100立方米也才3-4元钱。这样的价格信号，无法在市场上进行水资源利用的调节和节约。

第二，地表水和地下水收费政策不统一,不能指导区域水资源的高效利用。地下水和地表水是区域水资源系统的重要组成部分，彼此相互影响，不可分割。水价政策不统一导致了水资源利用的偏废和缺失。

第三，由于灌区渠系控制及量水设施不配套，不能实行按方收费，普遍实行按面积征收水费，这样做不仅不能限制农民多用水，反而诱导农民产生多灌水不吃亏的想法，助长了不节约用水的风气。

综上所述，要解决未来的农业生产增长、即吃饭问题，则需要扩大耕种面积进而灌溉面积，这必需有足够的农业水资源作为后盾。如何解决农用水资源短缺的问题，实现农业水资源的高效可持续利用以及农业的可持续发展成为摆在我国政府最为迫切的问题。

二、我国农业水资源可持续利用的管理

农业水资源可持续利用的管理应当涵盖水资源综合管理与需水管理，也就是说在农业水资源综合管理的基础上重点加强需水管理，着重从整个区域或者流域系统出发，从源头到终端用户的全过程进行需水管理，抑制不合理的用水需求，缓解水资源供需矛盾，达到供需平衡。

农业水资源可持续利用的管理需要综合运用行政、法律和经济的手段来规范水行政管理者、用水户及水经营者三大群体的水资源开发利用行为,建立政府宏观调控、市场机制的配置作用、全社会共同参与三位一体的水资源需求管理模式，从而实现对有限水资源的合理利用和优化配置，以满足当前和今后人们对水资源的需求，更重要的是实现资源、环境、经济和社会的全方位协调持续发展。

“目前我国正在探索的农业水资源可持续管理的有效途径包括围绕水权、取水许可制度、总量控制与定额管理三个方面的深入的研究和实践”。⁽¹²⁾在用水竞争性强的地区变革水资源管理体制，调整水价，合理配置水资源；全面实施取水许可制度，建立经济自立灌区，鼓励用水户参与管理者协会组织，开展利益相关方功能建设等。进一步理顺农业水资源管理与行政区农业水资源管理的关系，水行政主管部门与相关部门的关系。建立以水资源所有权管理为中心的分级管理体制，对农业水资源的开发、利用、保护全过程进行动态调控和统一管理。

这里重点探讨一下水权制度的理论对我国水资源管理及合理开发利用的指导意义。在我国历史上，水资源大体归国家所有，并没有包括水资源的所有权、占有权、使用权和支配权在内的完整的水权制度。但是，历史上可资借鉴的案例，却吸引我们对我国水权制度作进一步研究。从历史上看，通过中央国家机构对水资源进行统一管理，实现了水资源的国家所有权，这是我国水资源管理的重要原则。水资源的国家所有制有利于对水资源实行全国统一、有序的管理，充分调动人力和物力，修建全国范围内大规模的水利工程，形成水资源开发利用上的全局观念。水资源管理大体停留在表达国家所有权这个层面，也成为了我国历史上水权制度的主要特点，并且水资源国家所有权一直延伸到了今天。但是，仅仅确立国家对水资源的所有权是不够的，特别是在水资源不足的地区。单一的以国家主导的行政管理模式，使人们为争夺水资源而酿成的用水控水纠纷愈来愈激烈。这更加凸显了在我国确立完整的现代水权制度的必要性。世界上许多国家都明确规定水资源为公共所有，把水资源产权界定为国家或集体所有，加强政府的管理和控制。我国新《水法》明确规定“水资源属于国家所有。水资源所有权由国务院代表国家行使”，即水资源实行单一国家所有制，确立了所有权与使用权的分离原则。这也是借鉴了国外的先进立法经验。

对水资源分配是规范定所有权之后的重要环节。完整的现代水权制度需要将水资源所有权与使用权相分离，在初始水权分配的基础上，让使用权进入水市场交易，从而由自然人、法人和其他组织进行开发利用，以满足社会对水的需要。目前，我国完善水权制度、发展水权市场即实施水权分配，必须要先进行水权的初始分配，进而是初始分配之后的再分配。但是，人们总是强烈希望拥有公共水权(如航运)。由于这部分水权无法实现市场化竞争，所以公共部门在初始水权的分配中，只能做到或者购买这部分水权，或者直接保留下来。

完整的现代水权制度，还需要明确水资源的占有权、使用权和支配权。这就涉及到能否允许水权的“占有”或水权的闲置的问题，即当水权的初始配置完成之后，是否坚持“不用则丧失水权”的原则。事实上，为了真正激活二级市场的水权流转，政府应当给与市场充分得信任，如果水权不使用的时候就由政府收回，实际上是对市场机制缺乏信心的表现。水资源只有挣脱被固定在“占有”这一层面的束缚，才能符合人们争取水权的初衷，即通过支付获得所需资源并发挥应有的作用；另一方面，不论水权流转到市场的哪一方，人们都强烈希望从水权的“占有”中得到收益，水权制度的实质就是要让市场配置水资源，市场总会有解决自身问题的办法。因此，在水资源紧张、短缺的背景下，市场机制本身不会允许有闲置的水权。历史上美国也曾用“不用则丧失水权”原则来禁止水权闲置，后来的事实证明这一规定是不需要的。

受到我国历史传统的影响，新《水法》中对政府管理机制的改革仍显欠缺。水行政管理的法律、法规居多，体现出法律维护水资源国家所有权。但是在强化国家对水资源的统一管理的同时，单一强化官府权利，忽视保护民事权利。长期水权主体单一化的安排，使我国一直难以形成水市场。国内学者在希望水权人凭借财产权进入市场的时候，也坚持水权的“占有”是必须的。国家依据对水资源的所有权，在对水资源进行经营时，政府应该更好地引入市场机制，注重保护多种水事主体的合法权益，明确规定自然人、法人和其他组织进入水市场的相关规定，进而有效推进水市场的建立和完善，发挥市场的调节作用，让水资源的流向更加合理，水资源的配置更加优化。

三、我国农业水资源开发利用存在的问题及解决方法

（一）农业水资源开发利用存在的主要问题

1.农业水资源实际利用量超过可持续利用量

新中国成立以来，全国用水量随着灌溉面积增加而迅速增长。“1949年的用水总量是1031亿立方米，到2004年已经增加到5548亿立方米。尽管我国农业用水量占总用水量比重呈下降趋势，但仍然保持在60%以上，农业发展仍受到水资源短缺的约束”。⁽¹³⁾

通过计算区域可持续利用水资源量（运用区域水资源禀赋乘以国际上公认的水资源开发利用率极值40%），再将农业用水量与可持续利用水量的进行比值计算，得到农业用水压力指数（压力指数小于1，则表明区域水资源利用是可持续的；压力指数大于1，则为不可持续的）。对全国各省区的计算结果显示：北京、河北、天津、上海、山东、山西、江苏、辽宁、甘肃、宁夏、新疆等省区的农业水资源利用压力指数大于1，这些地区的农业水资源开发利用率均已超过国际上公认40%的警戒线，农业水资源可持续开发利用的难度越来越大。尽管云南、陕西等其他省区的农业用水压力指数小于1，但是农业水资源开发利用率已达到30%以上，形势亦不容乐观。

2.农业用水效率损失大

农业用水效率主要是指农业灌溉用水效率，该指标衡量的是在产出、技术及其他投入要素不变的情况下，能够减少的灌溉用水量。灌溉用水效率可以用有效利用的水的比例来度量，即为作物利用的水量与施加给作物的水量之比，是对从取水、输配水、田间灌溉到作物消耗全过程水量损失水平的评估。

我国农业灌溉用水效率总体水平低于发达国家水平，略高于发展中国家水平。国际水资源管理机构的研究表明，发展中国家地表水利用效率平均在30%左右，发达国家地表水利用效率高达70%至80%。我国地表水平均利用效率约为40%，黄河流域中游地区可达60%。发展中国家地下水利用效率一般比地表水利用效率大约高出20%，而我国则高出30%-40%。由于供水基础设施长期得不到维修更新，工程配套差，渠系完好率低，灌溉方式粗放等因素的影响，渠道灌溉区的利用率只有30%-40%，机井灌溉区也只有60%，单方水生产粮食的能力相对发达国家低2到3倍。我国在输水、配水和田间灌水过程中损失的灌溉水资源近60%，农业灌溉节水每增加1%，可使非农用水量增加2%以上，农业灌溉节水空间很大。

3.水资源密集型农产品的比重大

我国农业对灌溉的依赖性较强，占全国耕地1/2的灌溉耕地生产了2/3以上的农产品。由于我国的人口基数大，对粮食的需求强劲。全国水资源密集型农产品种植面积占全部种植面积的比重连年达到50%以上。2005年全国农产品种植结构中，耗水稻、小麦等水量较大的粮食作物种植面积为10427万公顷，比2004年年增加267万公顷，占全部农产品种植面积的72.9%；棉花等耗水量较小的农作物种植面积为506万公顷，同比减少了63万公顷，占全部农产品种植面积的3.5%；油料作物种植面积为1431万公顷，同比减少了12万公顷，占全部农产品种植面积的10.0%；糖料作物种植面积为156万公顷，同比减少了1万公顷，占全部农产品种植面积的1.1%；蔬菜等农作物种植面积为1774万公顷，占全部农产品种植面积的12.4%。

（二）农业水资源利用问题的成因分析

1.农业用水价格偏低，市场没有形成合理的水价

农业用水的定价要遵循农民承受力为先,保护农民种粮积极性为重原则。目前，我国的国有水利工程对农业用水仍然以低于成本的价格供给。“我国现行的农业水价仅为供水成本的33.4%，而在供水成本中的运行费就占到38.7%，水价占供水成本的比重过低，就连运行费都无法补偿”。⁽¹⁴⁾一旦农业水价不足以补偿供水的运行成本，则水价无法维持水利工程的正常运行，进而灌溉工程因资金缺乏而得不道足够的维护，设备普遍老化损坏，最终导致农业用水效益衰减严重。

农业水价与水资源价值严重背离，也造成水费在农产品成本结构中的比例很不合理。据全国农产品成本调查资料显示，我国粮价中平均每亩排灌费仅占每亩物质费用的5%左右，占总节水农业生产成本的3%左右，而使用化肥的费用则分别达到35%和20%,两者相差高达6倍多。显然，农业水费的支出与水在农业生产中所起的重要作用极不相符。

2.粗放型灌的溉，低标准的水资源费

长期以来我一直沿用的农业灌溉方式就是水渠输水，且大部分输水渠道是土渠，不但工程老化失修而且配套不全。考虑到农业生产取水量大，粗放型用水模式不利于水资源的可持续利用。据水利部统计，2004年，全国农业生产取水3585.7亿立方米，占当年总取水量的64.6%，其中农田灌溉取水3227.1亿立方米，占农业生产取水量的90%。因此，国务院决定对农业生产取水征收水资源费。这里需要强调的是，农业生产直接取水收费以促进灌溉方式转变、培养农民节约用水意识的为目的，在作出规定时，统筹考虑了减轻农民负担与促进水资源节约利用两个因素，分不缴、免缴和低标准缴纳三种情况作了规范：（1）明确了农民不需要缴纳水资源费的情形。《条例》规定，农民使用本集体的水塘、水库中的水，家庭生活和畜禽饮用等少量取水，均不需要申请取水许可，也不需要缴纳水资源费。农民使用供水工程例如水库中的水，只需向供水工程单位缴纳水费，水资源费由供水工程单位向国家统一缴纳。（2）规定农业生产用水在定额内免缴水资源费。《条例》规定，省、自治区、直辖市应当核定农业生产用水定额，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源从事农业生产的，只要没有超过定额，就不需要缴纳水资源费，也就是说，对于大量的、分散的单个农业生产者而言，基本上都可以免缴水资源费。（3）农业生产超定额取水的，虽然需要缴纳水资源费，但水资源费征收标准也比较低。《条例》规定，农业生产取水的水资源费征收标准，应当根据当地水资源条件、农村经济发展状况和促进农业节约用水需要制定。农业生产取水的水资源费征收标准应当低于其他行业例如工业用水、城市生活用水的水资源费征收标准，粮食作物的水资源费征收标准应当低于经济作物的水资源费征收标准，具体征收步骤和范围由省级人民政府规定。实践中，农业水资源费标准也确实是比较低的，据水利部估算，全国农业水资源费征收标准综合平均水平大约为0.002元/立方米。

3.农业节水技术普及率不高

迄今为止，我国已采用的节水技术使用范围还比较小，普及率低。农业节水灌溉面积仅有2亿多亩，占总灌溉面积的比例较低。大部分灌区仍采用传统的地表漫灌的灌水方法，灌溉水利用系数平均为0.45。由于缺乏农业节水灌溉管理技术，所采用的节水技术种类也很单一。此外，集约用水技术、污水回收利用技术、海水淡化利用技术等在我国还仅仅处于开发阶段，远没有达到普及推广的水平。

（三）农业水资源可持续管理的经验

水资源需求管理的主要内容涉及水资源管理的法律法规、机构体制、经济效益与调节手段、社会需求与利益相关、机构功能建设以及有关的科学技术手段等。我国的水资源管理制度主要包括：水资源规划制度、水资源论证制度、取水许可制度、水量分配方案及调度预案制度、有偿使用制度、实行总量控制和定额管理相结合的制度、计划用水与超定额用水累进加价制度、节约用水制度以及水资源中长期供求均衡等。

1.强化灌区管理体制和运行机制

用水总量严格控制，明确各行政区划用水权。各区灌区管理体制坚持实行按渠系统一管理、分级负责的原则，在总量控制的前提下，层层分解用水量控制指标，实行用水定额控制。组织专业管理与群众用水管理相结合，渐进式推行用水户参与管理和灌区民主管理的方式。管理单位内部建立分级管理机构和供水管理、用水管理、技术保障等专门化部门，实现专业职能管理和分级负责相结合的制度。遵照预防为主、过程控制的原则，推进灌区技术经济指标管理和生产目标责任制考核，确保实现水资源的高效低耗利用。

设定灌区专管机构与农民用水户协会均为灌区广大用水户服务性的经济实体。农民用水户协会接受政府主管部门的监督，同时也要按照灌区专管机构的统一规划和安排部署来运作。灌区管理单位一方面监督农民用水户协会运行要规范，一方面要尽力为农民用水户协会创造有利条件，帮助其完善基础设施的配备，开展技术培训，提高科学管理水平。

2.利益相关方须积极参与水资源利用政策的实施

农业水资源管理决策民主化以利益相关方以适当的方式和合理的机制参与到水资源可持续利用过程之中为重要保障。利益相关方的参与有利于信息交流与决策透明，提高公众节水意识，以及农业水资源综合管理的实施。利益相关方的广泛参和水资源利用政策的实施是一个循序渐进的过程，必须分级、分阶段、分步骤实施。在促进利益相关方参与过程中，优先提高公众参与的能力。

3.建立灌区基层用水管理组织模式

农民用水户协会是用水户参与灌溉管理的核心部分。我国用水户参与式灌溉管理的不同基层组织形式包括：（1）国有中型灌区成建制移交用水户协会管理；（2）大中型灌区支斗渠以下工程由用水户协会负责管理；（3）专业队与群众结合共管方式；（4）公司形式等。

组建农民用水户协会必须坚持自愿、公开、民主的原则，通过广泛宣传动员来引导广大用水户积极参与。在组建过程中，为确保协会的健康运行，必须做好用水户协会的民主选举及有关规章制度的起草等工作，同时要成立由政府主管部门和灌区管理单位组成的筹建领导小组，做好资产移交工作。

4.建立适应市场经济体制的水价制定与管理机制

农业灌溉水价要市场化同时也要与农民的支付能力相适应。坚持“效率优先，兼顾农民支付能力”的原则是必要的。最好的办法就是实行两部制水价，即对农业灌溉用水容量和计量的计价相结合。为了不影响正常的农业生产，近几年内农业灌溉用水配额内水价仍可按照先行模式运行；配额外的超额用水价格则可以大幅度提高，适当地参照工业和城市用水价格水平制定水价。对已实行管理制度改革的民办、民营中小型水利工程，农业用水价格可由县级政府指导定价，具体价格水平由经营者与用户协商确定，也可按照宏观调控的准则，由当地物价部门会同水利部门根据实际情况制定最高限价。井灌水价可由经营者根据市场情况自主定价。

在水价改革中水价体系的完善是关键环节。做好这个步骤，一是要合理拉开供水差价，分小流域或分灌区单独定价。对于水价未能充分反映水文气象条件的影响的地区，也应考虑拉开季节价差。二是要确立水权价格机制。水权价格主要应由利益主体之间协商确定。长期或永久性的水资源使用权转移，应由双方自愿签订协议。短期内的配额调剂，如双方协商不成，可由上级政府主管部门仲裁决定。如涉及多个利益主体的，也可采取公开拍卖的方式，总之要保证水权交易的公平与公正。

对“超定额累进加价”、“府库季节水价”、“两部之水价”等科学的计价制度的积极探索和推行，将有助于充分发挥价格杠杆对水资源供求关系的调节作用。一些省市地区已经率先开展了这方面的工作。例如，山西省政府规定，农业用水超过定额部分的水量按原水价2倍收费。宁夏为鼓励农民节约用水，规定凡超出定额的水量每立方米加价50%。河北、云南、广西等10多个省区开始实施超定额累进加价制度。上海、江苏、浙江、湖北、重庆、四川等省区制定了本区域的用水定额，为实施超定额累进加价创造了条件。

（四）农业水资源可持续管理的途径

建立以水权、水市场理论为基础的水资源统一管理体制是农业水资源可持续管理的要旨所在。农业水资源可持续利用管理的关键在于明晰初始用水权。水资源的宏观控制指标和微观定额指标必须事先确定好，用水权交易市场规则也要制定完备。这些都是水资源配置和利用的市场机制建立的必要条件。为了利用经济杠杆，调节供需，提高水资源的利用效率，市场主体必须各司其职，发挥应有的作用：

1.政府的作用

（1）积极推广和升级农业节水技术体系

农业节水技术体系主要包括灌溉技术、雨水集蓄和高效利用技术、农艺技术等。政府应实行节水灌溉技术和农艺节水技术相结合的综合节水措施，注重提高灌溉水生产效率和农业水资源利用效率。推广先进节水工艺、技术，普及先进节水设备和产品，铺建防渗渠道，建设管道输水和田间节水工程，进一步研究推广更先进、经济、适用的节水栽培技术。在农业用水量不增加并逐步减少、耕地和灌溉面积总体上不增加的条件下，保证农业综合生产能力的稳步提高。

（2）流域管理和区域管理相辅相成

流域管理和区域管理是相辅相成，互为补充的统一体。从水资源利用的角度看，流域管理的重点是生态用水和环境用水的管理，即以流域为单元确定流域内的生态需水量及纳污能力，污水排放及污水回用管理。流域水资源管理突出职责是在防止水污染、改善生态环境等方面。区域管理的重点则是生活用水和生产用水方面的管理，其管理职责是促进各产业间充分利用水资源，为社会创造更大的效益；管理目标是在优先满足生活用水的前提下高效配置水资源。

（3）对购买节灌设备的农民给予补助

由前面的分析可知，我国农业节水的空间巨大，主要集中在灌溉技术水平提高所带来的变化。因此，为了提高灌水效率，就需要鼓励灌区采用更有效的灌溉技术（如喷灌、滴灌等先进的灌水技术），进而改进灌溉系统。这需要大量的投资，并会增加运行费用。面对这种情况，政府和相关部门需要制定适当的补贴政策，鼓励农民购买低耗水灌溉设备，提高用户更新改造灌溉系统的积极性。例如，可通过水费体制进行鼓励，向安装使用低耗水设备的农民采用加速折旧或水费赊欠的办法；或者政府向农民以优惠价提供设备；抑或对购买改进灌溉设备的农户实行低息贷款，来鼓励采用低耗水灌溉系统。

2.市场机制的作用

（1）充分利用市场和水价来改善各部门的用水量分配

由于水资源短缺，不同类型用水价格差异比较大，水市场被作为改进水的分配、减少缺水对经济影响的重要手段。水市场交易中，为了激励经济主体更好的的配置水资源，可以对放弃用水者给予补偿：要么在一个水管区或灌溉区内的用水户之间进行，要么是在不同水管区的用水户或用水户协会之间进行。

要使水市场有效地运行，体制和组织上的安排必不可少：一些小河流或灌渠也要建立用水权制度和可转让的水权制度；建立地下水的转让机制；建立水事纠纷处理和执行的制度；适当安排不能进入市场的社会性用水等措施都是可资借鉴的经验。

（2）明晰水权，规范转让

“注重国家对水权实施法律保障与用水户对水的有益使用相结合的水权统一管理与分级负责制度能够有效促进农业用水效率的提高”。⁽¹⁵⁾该制度可以保证水资源使用者在政府统一管理水资源的前提下，通过取水许可等法定程序有偿取得水资源使用权，并在法定的范围内有偿转让。通过水权交易，农民可以认识到水资源潜在的经济价值，从而诱导他们投资高效的节水农业。在国家对水资源拥有所有权的前提下，将水权中的所有权和使用权剥离，逐步放开使用经营权并纳入市场。按照市场规则进行运作，通过认购、转让等方式，水资源将会自然地配置到效益高的地方。效益低的地方则通过转让部分或全部用水权，将获得的出让权的收益用于节水改造或兴修水利工程。促使水资源从低价值使用向高价值使用的转让，提高了水的利用效率和使用价值，并为保证水资源长期稳定的供给提供保障。

3.社区和农户的作用

（1）用水户参与管理，提高节水率。

用水户参与管理以“灌区专业管理机构+农民用水户协会+用水农户”的模式为基本组织形式。灌区专管机构管理重点、骨干工程，用水户协会管理支、斗渠以下的灌溉网络。农民用水户协会的性质是服务实体，通过民主方式将其所辖范围内全体用水户组织起来，专门从事农业用水管理的非赢利性互助合作用水组织。在协会的框架内，用水户自主管理运行，通过民主协商处理灌水事务，确定必要维护费用和水处理费用的合理分摊，建立起新型的供用水关系。这样的方式以用水户为基本单元，可以提供有效的农业用水服务，在促进农业稳产高产的基础上提高用水效率。

（2）改善区域作物的种植结构

在考虑到对经济效益的影响同时，在生产力布局层次上适当限制耗水量大的农作物发展，选择耗水量较低的作物种植（如花生、向日葵、高粱、蔬菜等）来替代上述水稻、小麦等高耗水作物面积，扩大杂粮、甘薯、苜蓿、马铃薯、油葵、花生等的种植和食用菌等耐旱高效作物的生产，从而减少作物需水量。通过适宜的灌溉用水水费引导，推广这些低耗水种植作物的种植，促使作物种植方式和种植结构向减少灌溉用水量的趋势变化。另外，要在区域层面进行农业结构调整，推广节水型农业，提高产业部门层次面的用水效率。