国外规划实施评价的标准

从我国已经执行完毕的两轮土地利用规划来看，规划实施对于加强土地宏观管理和实施土地用途管制、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约节约利用发挥了重要作用。但是，不依规划办事违反规划批地用地的现象；擅自或变相修改规划的问题时有发生；有的规划在执行中反映出科学性和可操作性不强等问题。为此，开展土地利用总体规划实施进行评价研究不仅十分必要，而且通过建立一种评价系统模型，全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项政策措施，同时通过总结正反两方面经验，提出改进规划工作的对策建议，作为修编规划和加强规划实施管理的基础和依据。对提高规划的科学性和可操作性，完善和提高土地利用规划理论和技术具有重要意义。因此，2004年国土资源部下发《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》(国土资发〔2004〕133号)，要求开展规划实施评价，并明确规划实施评价是规划修编的前提。这是我国土地利用规划中首次提出进行实施评价工作。但是目前，土地利用规划实施评价还未形成比较健全的或者得到广泛认可的方法和评价标准，这里仅对土地利用规划实施评价的概念和类型，以及国内外研究进展和发展历程展望进行介绍。

土地利用规划实施评价，是指根据一定的标准，采用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较与综合后做出的一种价值判断，是土地利用总体规划执行阶段的重要环节，既是对尚在执行中的规划实施情况的总结，也是进行规划修编和实施措施调整的依据。土地利用规划实施评价主要内容应该包括：通过对规划活动实践的总结分析，明确规划预定目标的执行或完成情况，主要的效益指标完成情况，规划对经济发展和社会进步的影响，规划执行中的守法情况等；通过分析评价，找出规划执行过程中出现的问题并提出改进意见，分析规划成败的原因，总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为未来新规划的决策提出建议，从而提高规划的合理性、有效性、科学性和预见性，全面贯彻土地利用规划的意图。

由于未来发展的不确定性，规划的科学性和合理性只有在具体的规划实施实践中，在具体的社会经济环境下才能得以体现。例如，新一轮土地利用总体规划中，要求对上一轮规划进行实施评价，目的就是通过全面分析规划实施效果，明确规划修编的意义和改进的方向。

关于土地利用规划实施评价的类型，不同的学者有不同的观点。Talen(1996)在对众多研究文献进行综述的基础上作出全面阐述，他主要依据评估活动进行的不同阶段、内容和方法等因素，将规划实施评估分为三个类型：规划实施之前的评估、规划实践的评估和规划实施结果的评估，为全面认识规划实施评估不同类型及各自类型在评估中可运用的方法提供了基本的框架。国内学者由于对评估目标认识的不一致，在评估体系设计上存在差异，在评估类型上有两分法、三分法与多分法等划分方式。孙施文等(2003)将规划实施评估分为两种类型：规划实施前的评估(包括备选方案评估、规划文件分析)和规划实践的评估(包括规划行为的研究、描述规划过程和规划方案的影响、政策实施分析、规划实施结果评估)。赵小敏等(2003)将规划实施评估分为三种：结果评估、效益评估和效力评估。郑新奇等(2006)将规划实施评估细分为5种类型：规划前评估、规划编制过程中评估、规划方案评估、规划方案实施过程评估和规划方案实施效果评估。以上分类法虽然在细节上略有出入，但大多学者对规划实施评估在时间序列上的分类都遵循前、中、后三个时期。

是一种预测性评价，主要是对规划方案实施可能产生的各种影响进行预测，并将预测信息反馈给规划者或者审批者，从而为规划方案选取提供借鉴。包括以下两个方面：① 备选方案的评价。对备选方案的评价主要是通过建构一些数学模型，模拟土地利用规划以及其他的政策以解释和预测未来行为，或推导出备选方案的多种效用，以便在规划实施前评价它们未来的可能影响。② 规划文件的分析。就是在细致评价规划模型的基础上，对规划文件的“话语”进行分析和解构，以提出建议性的实践行动。

针对规划实施过程的一种评价，包括以下3个方面：① 对规划行为的研究。主要调查的是“规划师做了些什么”以及规划师“是如何做的”，它一般通过检视规划师工作的社会政治环境以理解规划的运作。通过对规划行为机制的研究以评价规划的实践，它不仅关心行为的过程，也联系实施的现实情况。② 描述规划过程和规划方案的影响。一般通过案例研究和建立模型，对规划中物质空间内容和实施机制进行广泛分析和评价。③ 政策实施分析。主要探究政策颁布之后所产生的影响。通常，这类分析关注的是政策内在的行政管理过程以及这个过程是否发生偏差的原因。同时，政策实施分析也包含了对管理者行为策略、目标团体接纳能力以及对它们产生直接或间接影响的政治、经济、社会网络的分析。目前，政策实施分析和程序评价已经由对程序结果的检视发展到对整个实施步骤的解释。

是一种回顾性评价，主要是对规划实施一定时间后的回顾评价，从而为土地利用规划实施和修改调整提供依据。包括以下两个方面：① 非定量的研究方法。一般而言是指定性的分析方法，是整个分析过程中的基础部分。它通过对规划问题本质属性的分析，在掌握规划实施、运作规律的基础上，做出对规划实施正确而全面的分析判断。② 定量的研究方法。即通过选取一定数量、引入相关模型的实证分析，来获得对于规划实施效果的量化评价，在定性分析的基础上获取更为准确和深刻的认知。

对规划实施评价类型的划分主要依据是评价活动进行的不同阶段、内容和方法等因素进行区分的。目前我国的土地利用规划实施评价，大多是对规划实施结果的评价，也就是对规划编制成果和实施效果的评价和总结，从而全面系统地检讨分析规划的实施过程和结果，从中汲取经验教训，并对新一轮规划修编提供科学依据。

确定规划实施评价的标准是规划实施评价成功的基础。对此，不同的研究者也有不同的看法。一些研究者认为对规划实施的评价就是用最后实现的结果与规划编制的成果进行对照，按照原设计要求丝毫不差地实现规划就是最成功的实施。如特别强调规划结果，认为规划或政策都是将在未来一定的时间内完成，所以对于实施的评价依据就是以其结果与规划方案的契合度为标准的，即规划实施的最终结果与最初方案设计的一一对应，并且认为规划实施一旦获得成功，那么整个规划以及规划程序都是成功的。有的研究者虽然也十分强调规划的实施程度以及实施结果与规划方案的一致性，但这并不是单纯地进行规划与现实间的空间比对。如对规划实施获得成功的定义是规划实施后居民与公共设施间的空间关系应该近似于原来规划所要达到的。也就是说，评价工作不必拘泥于对规划区位空间具体位置和方法的评判，只要实施结果符合规划的意图即可。在实际情况中由于规划实施过程中存在不确定性因素，规划编制成果与规划实施成果间并非单一的对应关系。规划目标若要有效就必须结合对不确定性的考虑，并且将其贯彻在规划实施的评价过程中。正如E. R. Alexander所认为的，规划首先是“以决策为中心”(decision-centered evaluation)的，是为决策提供一个参照性的框架。因此，受不确定性因素的影响，规划实施的结果与规划方案之间的偏差并不必然地表示规划是失败的。即使规划的结果与最初的方案大相径庭，但是只要当初规划的目的和主旨没有改变，或者是利用更为切实有效的方式达到规划目的，就不能根据结果与方案的不一致性简单地评判规划实施的失败。因此，对规划与政策实施的评价还应强调它们制订和实施的过程，即强调对规划实施过程进行评价。

从70年代初开始，以David Harvey为代表的激进的政治经济学学派继承了现代土地利用规划的基本理念，更为强调价值判断层面的评价。他们认为不弄清楚规划的价值问题，进而弄清楚规划的正当性、公平性和社会性等问题而去评价其效果，无异于本末倒置。公正与理性应当始终是规划实施同时也是对规划实施进行评价的首要标准。这表明，伴随着规划理念和思想的进步，规划的价值问题成为规划实施评价中不可逃避的问题。

针对规划实施结果与编制成果间关系的研究，在一定程度上解决了以具体问题为目标的规划实施效果问题。但是缺少对整个规划实施运作过程的深度探究，终究难以获取对规划实施客观、公正、全面的评价。一个规划的实施通常受制于一定的社会经济环境。规划实施的效果大多是由其对新出现变化的适应情况所决定的。所以区分实施效果的偏差是由于规划编制方面的原因还是由于实施过程中的实施策略与实施方法的原因是十分重要的。评价规划实施过程中所遇到的风险具有比较重要的意义。

在评价指标体系构建方面，Lucie Laurian等提出了一种针对规划实施结果的评价方法，以规划实施的广度和深度两方面的多个评价指标，通过实证分析，对规划相关的政策、技术和规划许可标准建立联系，评价规划政策至少实施过一次的比例也即实施的广度和通过规划中专门技术实施的规划许可标准实施政策的比例也即实施的深度，作为规划实施的分值，以此对规划实施评价。K. S. Calbick初步选取24个指标，通过发放调查问卷及其相配套访问的方式，进行指标成功程度的排序，得出在土地利用规划实施过程中关键性的措施包括：法制命令、行政规则、不断修整的指导方针、协作的规划程序、充足资金、强制惩罚、提供项目融资等。Tanis M. Frame建立的指标体系包括14个过程性指标和11个结果性指标，经过实际调查分析得到在土地利用规划的决策过程中，仅仅一个指标不能决定规划中的决策正确性，而是一系列影响因素。Christopher T. R. B Joseph认为土地利用规划实施是受多因素影响的复杂过程，其目的是为了实现社会、环境和生态的可持续利用。主要从社会和政策方面选取评价指标，包括：规划的可持续性、对规划的知晓度、规划实施的法律基础、减轻规划负面效应的有效措施、充分的调整系统等。通过对相关专家和人群使用问卷调查的方法，确定影响规划的政策制度指标体系因子及其重要程度，得出各个因子的分值，并与以前的规划实施效果相比较。

(1) 评价标准

特别在Joseph的文中我们看到他将自己的方法与Gunton、Day的研究进行对比，比如在评价标准上，Albert、Gunton和Day(2002)采用的是五级比例尺度“很重要”、“重要”、“比较重要”、“不是很重要”、“一点不重要”，而给各级标注的得分是2、1、0、-1、-2，即1.5～2.0为“很重要”，0.5～1.49为“重要”，-0.5～0.49为“比较重要”，-1.5～-0.51为“不是很重要”，-2～-1.51是“一点不重要”。到2004年他们又完善了这个得分体系，将1～1.66分作为“最关键”，1.66～2.33作为“中等”，2.34～3作为“最不重要”(见图8.1)。

图8.1　规划实施各标准的重要性统计图

(2) 指标体系的构建

指标体系选择的变化情况见表8.1。

从这几位研究者的指标框架发展可以看出，国外的规划实施评价越来越突出政府决策和管理体制的重要性，并且强调实施评价需要具有充分的弹性和灵活性(sufficient flexibility)。也就是说，国外的规划实施评价工作已经意识到规划实施过程中的不确定性因素，规划的实施包括对规划实施的效果用可变、灵活的观点来审视。

表8.1　研究结论重要性比较表

(1) 针对规划实施结果的评价

代表人物有Wildavsky和E. Talen。Wildavsky认为，规划或政策都将在未来某一假设的时间内完成，而对于实施的评价是依据结果与规划方案的契合度为标准的，亦即规划实施最终结果与最初方案设计的一一对应性，并且认为规划实施一旦获得成功那么整个规划以及规划程序都是成功的。Wildavsky首先从城市规划本质含义的定义入手，通过规划与规划评价间的联系来阐明对于规划实施评价的认识。他认为规划是“控制我们行动结果的尝试”，是对未来的控制，然而由于未来存在太多的不确定性，对未来的控制几乎是不可能的，因而“究竟什么才是好的规划”在此背景下很难做出评估。因此在Wildavsky的方法中，忽略甚至消除了不确定性的存在，这是他整个理论框架的前提条件。但这并不表明Wildavsky本人对不确定性的漠视。事实上，Wildavsky从一开始便认识到不确定性的重要作用。但是，为了符合其对规划及规划评价的认识，Wildavsky在这里有意忽略了不确定性的存在。

E. Talen对规划实施获得成功的定义是规划实施后居民与公共设施间的空间关系应该近似于原来规划所要达到的。也就是说，评价工作不必拘泥于对公共设施具体位置的评判，只要实施结果符合规划的意图即可。他在构建城市规划实施评价研究体系的背景下，提出对规划实施结果与编制成果间关系的看法。他认为划清“规划实施过程”和“规划方案成果的实施”之间的区别就显得极为重要，日趋成熟的政策实施分析早已辨明了政策决议与实施结果间的差异，但规划师有必要细致地探究规划是否被真正地实施、实施的程度究竟如何等基本问题，并且对于城市规划实施的评估也应具有自身专业的特色，需要针对规划的物质、空间层面展开分析，以确保规划合理引导城市未来的物质形态发展。尽管他在研究中十分强调规划的实施程度以及规划方案与实施结果的一致性，但这并不是单纯的进行规划与规划现实间的空间对比。首先采用线性分析的方法对规划方案与目标年的公共设施可达性进行比较。然后，采用双变量分析的方法来比较规划进展和实施结果之间的变化关系。最后，采用回归分析的方法，通过比较规划与现实之间市民对公共设施可达性的关系，评价此项规划最终的价值程度。同样的，在分析评价的过程中也将遇到不确定性、复杂性以及其他多种因素的影响，正视并充分考虑了这些因素的作用，最终认为由于多重因果关系作用的存在，规划方案与实施结果之间并不一定要有明确的联系。

(2) 针对规划实施过程的评价方法

比较典型的有Alexander与Faludi的PPIP评价模型和Pasty Healey的实证研究。

① Alexander与Faludi的PPIP评价模型

Alexander和Faludi在个人研究的基础上，提出了所谓的PPIP(policy-plan／programme-implementation process)评价模型。这一评价模型否定了结果决定一切的评价方式，强调对规划过程的评价更为合理。在模型中，为了避免规划评价所面临的复杂性与不确定因素的影响，将对规划的理解放在一个更大的背景当中，规划的运作是连接目标与行动、理想与现实的社会协商、互动过程的一部分。

根据运作过程中不同决策要素间的本质区别，将设立政策、规划程序或项目三类从抽象到具体、从一般到特殊的评价要素，并依此选择不同的标准和方法进行评价研究。借助这个模型，政策、规划、项目、程序、可操作性的决议、实施的结果和实施的影响等多项要素得以一并考虑，通过设立“一致性”、“合理的操作过程”、“关于最佳性的事前分析”、“关于最佳性的事后评价”及“有用性”等五个评价标准，融合“传统性”、“主观性”以及“以决策为中心”三种不同的评价方法，建立起规划与政策的评价框架体系，并依照这个框架体系的序列分析最终判定规划或政策是积极、中性，还是消极的实施效应。

② Pasty Healey的实证研究

Pasty Healey关于土地利用规划实施评价的研究则是直接以规划实践为基础而展开的。她认为规划实施评价主要是使规划师及其雇主知道规划、政策和行动是否已起作用，同时也帮助实践者来改进实践。通过对规划实施结果与规划方案间关系的校核，将研究集中到对规划运作中的各过程要素与规划实施过程机制的系统分析。在这类研究中所要解决的主要问题，就是如何将土地利用规划的过程和由此过程而产生的结果紧密结合起来，因为某个特殊的规划结果也许恰好符合规划文本中的政策，但这并不意味着两者间存在着必然的联系，而细致的案例研究却能深入地探究这种关系。通过大量的文献检索、实证调查、相关人士访谈等获取每一案例的评价数据，由此来评判规划实施的程度、解释结果产生的缘由、揭示实施中遇到的问题并探究这些问题又是如何解决的。最终，通过此类大量而不同类型的案例研究，获取各种土地利用规划实施背景下的经验信息，从而更好地认识当前规划体系的运作过程以利于后继规划的有效实施。在发达国家，土地利用总体规划公众参与程度较高，公众对规划的知晓情况较多，有些通过对专家和人群发放问卷的方法来评价规划实施的效果。在对土地利用规划实施评价的研究中，国外比较偏重规划对环境、灾害、风险、健康、景观特征、生物多样性等造成的影响。

将上述国内外研究综述进行总结表明，国外关于土地利用总体规划实施评价的研究起步较早，自20世纪60年代末至80年代中期以来，相关的土地利用总体规划实施研究已经形成一定规模，历程发展大致分为五个阶段(见表8.2)。

表8.2　国外关于土地利用总体规划实施评价的时间阶段划分

总的来说，国外有关土地利用规划的评价已从最初单纯应用数理统计方法对土地规划内容及其要素分布的合理性进行评价，逐步转变到对影响和决定规划成效的规划实施过程的评价，这表明土地利用规划从以规划编制为核心的框架体系已经逐步地转移为对规划实施的关注。并且规划实施评价的研究也逐渐从侧重单一的“结果评判”，即认为按照原设计要求丝毫不差地实现规划就是最成功的实施，转变为关注多元的“过程检测”的理性评价，也就是评价工作不必拘泥于对规划区位空间具体位置和方法的评判，只要实施结果符合规划的意图即可。提出了不确定性的概念，在实际情况中由于规划实施过程中存在不确定性因素，规划编制成果与规划实施成果间并非单一的对应关系。规划目标若要有效就必须结合对不确定性的考虑，并且将其贯彻到规划实施的评价过程中。

在评价方法方面，已经从定性分析向建立指标体系和数学模型使用定量分析的方法转变。比较常见的是以下几种研究方法：

南京大学的赖力对土地利用规划实施后的战略环境影响进行评价，指出土地利用总体规划的战略环境影响评价(SEA)体系包括回顾性SEA与监测性SEA。回顾性SEA的主要任务是评价土地利用规划战略执行产生的已有环境影响，总结规划实施的经验与教训。SEA评价指标体系的内容应包括资源、环境、经济和社会指标四个层次。在战略环境影响评价的方法上，采用可持续发展能力评估是目前土地利用规划评价的发展趋势。

战略环境影响评价在指标体系的考虑上，提出了资源、环境、经济和社会指标四个层次，具体评价时侧重于土地利用规划实施的环境影响评价。对规划实施后给经济和社会带来的影响考虑不足。

浙江大学的吴次芳提出了基于协调度概念的评价方法，他认为土地利用总体规划实施评价指标体系应包括：规划指标实施情况；规划空间布局调整情况；规划社会认同度。吴次芳对传统的协调度模型加以改进，选择几何平均值作为评价合成方法，通过计算协调度，能够严惩落后指标(比如基本农田保护、粮食生产指标等)，鼓励各项指标均衡发展。

采用协调度模型，确定模型中各评价因素的上下限是土地利用总体规划实施评价的一个难点。同时协调度模型是将所有的土地利用规划实施评价指标体系作为一个大的系统来考虑，而忽略了系统内部的各个子系统之间的协调性，只用指标的几何平均值作为土地利用规划实施的评价值，显得过于笼统。

江西农业大学的赵小敏等在2003年较早地独立提出土地利用规划实施评价指标体系，采用系统分析法对土地利用总体规划实施评价进行研究，评价内容包括结果评价、效益评价和效力评价三个方面，评价指标包括效果指标和执行指标两类(见图8.2)。

图8.2　土地利用规划实施评价指标体系

对指标体系中不同的指标采用不同的量化模型，通过层次分析法和特尔菲法来确定各个指标的权重，最后运用加权求和模型来计算分值，以此来评价土地利用规划的实现程度。运用加权求和模型计算分值来衡量土地利用规划实施程度，具有操作性强、方法简单、易于推广的优点，但同时土地利用规划的实施程度是土地利用规划实施评价的一个组成部分，仅仅以实施程度来评价土地利用规划实施是不全面的。

近期的规划实施评价研究大多集中在指标体系的构建方面，这里将重点介绍国内对规划实施评价指标的主要研究进展。余向克建立的评价指标体系包含3类：一是目标评价指标体系，包括耕地保有量、退耕还林面积、新增建设用地量指标和土地利用结构调整指标；二是效益评价指标体系，对经济效益、社会效益和生态效益进行评价；三是影响评价指标体系，主要分析土地利用规划执行过程中给经济、生态和社会系统造成的影响。三个系统之间具有相互的协调性及各系统自身的协调性。涂姗建立的评价指标体系包括规划目标实施进展情况(主要是控制性指标、完成性指标和其他指标)和规划用地空间布局执行情况(包括独立项目圈内选址率和重新调整规划面积的比例等)，以及规划实施后的社会认可度情况、规划实施所产生的社会、经济与生态效益和规划实施有效管理的执行情况。欧海若认为，规划实施评价的指标体系包括规划指标实施情况、控制性指标、指导性指标、其他指标和规划空间布局调整情况，以及规划社会认可度与公众对规划的知情度和公众对规划实施与管理的满意度等。郑新奇等提出了三级评价指标体系：设立规划执行效果、规划实施有效性、规划实施手段、规划社会认知、规划实施效益5个一级指标，30个二级指标，12个三级指标(见表8.3)。

周慧杰等以贵港市为例，采用改进的三标度层次分析法(IAHP)和专家经验估算法相结合的方法，来确定各级指标权重。建立了目标层、准则层、子准则层和措施层四个评价指标体系，采取定性和定量相结合的手段，把不同层次、不同量纲的指标纳入同一评价体系。目标层为效果指标和执行指标，效果指标又分为社会意识度、土地利用、环境生态、社会经济；执行指标分为完成性指标、限制性上限、限制性下限。具体指标体系见图8.3。

图8.3　贵港市土地利用总体规划实施评价层次结构模型

表8.3　土地利用规划实施评价指标体系

夏春云、严金明教授系统设计了规划实施评价指标体系框架，分为政策执行评价指标(控制性指标)体系、土地利用程度提升指标(非控制性指标)体系、规划方案实施效果和社会影响评价指标体系和规划实施后经济、社会及生态效益的评价指标体系四种。就指标体系的完备度而言，这个规划实施评价指标体系是最完善的，所列的指标项考虑也非常周全，但是该研究未对指标体系在实际操作中，包括指标权重的确定、指标体系的计算模型以及众多详细指标的筛选比较等作出进一步说明。

在所有指标体系建立中凡涉及社会意识度、公众认知度这类指标内容的，实际操作性均有待考察。因为我国的土地利用规划公众参与度不高，跟国外很高的透明度与公众知晓度相比，我国的土地利用规划实施情况只有政府部门人员以及少数科研人员了解，采用问卷调查等形式对社会意识度数据的获取难度较大。

指标权重的确定方法主要有特尔菲法、层次分析法、熵值法、模糊聚类法等。

具体方法有加权平均法、累计加分法、累计减分法、综合评价法等。

(1) 加权平均法

根据不同的指标与目标函数的相互影响关系，运用相关分析的方法，给予它们不同的权重，以区别指标的重要程度。运用时，首先确定了各个指标的权重，然后给各个指标确定分值，最后用加权平均计算整个指标体系的综合评价值，用于评价目标的实现程度。

加权平均法的优点是，在整个评价过程中，充分考虑到了各个因素对目标的影响的重要程度，建立了对应于各个相关因素的指标体系，并给指标体系赋予了不同的权重，加权平均法适用于相关因素较多的评价。加权平均法的缺点是结果汇总的时候计算量较大，不利于修改和调整，另外，确定的每项指标的分值，不能直观地反映其在整个指标体系中的重要程度，分值只有与权数结合时才能体现出指标的真正意义。

(2) 累计加分法

在加权平均法的基础上，进行了一定的简化，直接用指标的预定分值表示指标的重要程度，用操作人员打出的分值与预定分值的比较表示指标的实现程度，操作时有关人员直接给出各个指标在整个评分体系中基于权重考虑的分值，所有指标的分值打完以后，只要将所有打出的分值相加就可以得出表示目标实现程度的分值。

累计加分法的特点是，用分值直接表示权重和指标本身的实现程度，操作起来简单明了，直接打出的分值在指标体系中形象地表示了其重要程度，适合于指标体系不是非常庞大的评价工作。

(3) 累计减分法

和累计加分法一样是在加权平均法的基础上进行的简化，累计减分法采用了在确定各项指标分值的基础上，给各项指标分别减分的原则，采用累计扣分来对项目进行验收评价，就像交通警察对交通违规的处理一样，在每个驾照分值一定的情况下，每违规一次就按照相应的标准扣适当的分数，直到扣完为止。累计减分法可以给违规者深刻的教训，使其很明确什么样的情况是违规的，违规后是怎么扣分的，从而从反面加强了对违规者的教育，而且违规减分法操作简单，操作人员只要根据预先制定好的扣分准则进行扣分就可以了，不容易引起因为打分而产生的被打分者和打分者之间的争端。

(4) 综合评价法

实际上是一个多目标决策问题，即规划方案常采用评价系数进行综合评价。典型的有权重记分法及采用效用函数来进行评价。综合评价将众多的因素都考虑进去，并赋予了一定的权重，但是土地利用总体规划实施的综合评价方法还比较单一。

3S技术的发展，为土地利用总体规划编制与实施管理带来了新技术、新方法，也为土地利用总体规划实施评价提供了详细准确的基础数据与空间分析手段，提高了规划实施评价的有效性和可操作性。目前，已有学者应用GIS技术，探讨建立土地利用规划实施评价信息系统。然而土地利用空间数据的获取及数据库建设需要较高的成本，对管理人员技术要求较高，限制了其在规划实施评价中的应用。但3S技术是重要的发展方向，随着3S技术的推广，必将全面提升土地利用总体规划实施评价的成果质量。

另外，不同类型的土地利用总体规划实施评价的方法也不尽相同。省级土地利用总体规划实施评价的重点应是对规划指标的落实与实现情况进行评价，而县级及县级以下的土地利用总体规划属于管理实施型的规划，其规划的重要内容是土地利用指标的空间具体定位和土地用途分区的具体空间划分，因此，县级以下土地利用总体规划的实施评价应重点加强空间布局审核和指标数据与实地、图纸的一致性检查。

尽管我国在总体规划实施评价研究方面取得了一定研究成果，但是，从整体研究情况来看还存在诸多需要改进的地方。

(1) 法规体系不健全，公众参与度低，使得评价指标体系的准确度不高。发达国家中对土地利用规划实施的评价主要是针对政府实施措施或者规划法律制度提出指标体系或政策方面的建议，定量的研究较少涉及。并且公众的参与度高，公众对规划的知晓程度高，通过对专家和公众发放问卷来调查规划实施效果是可行的。但在我国，有关土地利用总体规划的法律体系还不健全，也没有形成一种交互式的规划编制过程，公众对规划的知晓程度低，因此，通过发放问卷的调查方式只局限于专家学者和执行部门官员小范围，不能起到客观评价作用。

(2) 多偏重于规划实施的环境评价。国内部分学者将土地利用规划实施评价作为战略环境评价的一个组成部分，采用的指标体系是战略环境评价指标体系。虽然战略环境评价指标体系比较成熟，但它并不能充分反映土地利用总体规划实施评价的自身特点，只注重评价土地利用总体规划实施给环境带来的影响而忽略了规划实施对经济和社会造成的影响。

(3) 规划实施评价指标体系不完善。很多土地利用总体规划实施评价只是反映了规划实施评价的单个方面，对土地利用总体规划实施效果和执行力度都没有科学的评价体系，缺乏完整的评价机制。由于规划实施评价缺乏较完善的评价体系，对评价主体、客体、内容的界定不够明确，重点不突出，使得评价缺乏规范性。

(4) 规划实施评价发展还处于初级阶段。我国还停留在注重规划实施的“结果性”评价，着重考察实施结果与控制性目标值之间的差异性，还没有考虑到规划实施过程中的不确定性所带来的问题，即规划编制成果与规划实施成果间并非单一的对应关系。

(1) 调整土地利用规划的内容。正如城市规划把“更多的注意力投放到规划管理层面上，从法律、规章条例、决策导引、公众监督等管理控制机制上寻求出路”(陈秉钊，1998)一样，国际上的空间规划同样表现为从物质规划走向综合规划。结合中国的实际，首先，适应市场经济体制的改革，规划管理的范围从全面管理走向公共管理，提高管理的深度和有效性；其次，从过去的技术导向走向技术与制度(对于底层规划表现为政策)的综合；第三，从服务于经济发展为主导走向满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的持续土地利用规划方向。在此基础上调整规划的内容。

(2) 明晰土地利用规划体系。土地利用规划体系属于纵向协调的方面，实际上与横向协调(城市规划和部门规划)也是不可分割的。国家统一的空间体系的建立会影响到土地利用规划体系的界定。总体而言，国家级土地利用规划具有宏观的政策性，属于政策性规划；省级、市(地)级规划具有指导性，主要任务是在国家级规划的指导下，协调区域内部的矛盾，选择土地利用格局，采用土地利用分区的方式；而县(区)、乡(镇)级规划属于实施型的规划，具有刚性，采用土地用途管制分区的方式。

(3) 探索综合协调的科学方法。规划本身的科学性是其可操作性、严肃性和权威性的重要基础。与评价的方法、部门用地需求量预测的方法、公众参与方法同样重要的是综合协调的方法，即在用地的经济效益、社会效益和环境效益之间的博弈中作出综合的选择。美国的城市理性增长模型和土地评价与土地评估模型等都在这方面做了有益的探索。

(4) 加强规划的监测和评估。作为一门应用的科学，规划本身需要在实践中不断检验而得以发展。FAO的十步骤土地利用规划方法包括：① 确定目标；② 组织规划工作；③ 分析规划的难题；④ 寻找解决的途径；⑤ 自然适宜性评价；⑥ 环境—经济—社会适宜性评价；⑦ 选择最佳方案；⑧ 撰写规划报告；⑨ 规划实施；⑩ 规划监测和修订。规划的监测和评估是土地利用规划的重要环节。探讨有效的监测指标和评估方法非常重要。

(5) 促进规划的社会化进程。从综合性的属性而言，土地利用规划也是政治过程、经济过程、技术过程、社会文化过程等的综合。其中的社会化过程表现为广泛民众参与的特点。上层规划应有国务院各部委和大的利益团体的参与，中层规划应有相应级别政府相关部门和所辖范围内的利益团体的参与，而底层规划更多地吸收基层百姓的参与。从而推动规划的社会化进程，提高规划的可操作性。