大气污染防治的规划和标准

大气污染防治的规划和标准_《河北省大气污染防治条例》精释与适用

【本章导读】

有效防治大气污染，建立保护大气环境的长效、稳定机制，必须立足于制度建设，既要注重事前的预防，又要突出事中的治理，更要强化事后的问责。本章是关于河北省大气污染防治基本制度的建构性规定，具体包括:一是保护大气环境的规划，包括防治大气污染的达标规划和年度实施计划，大气功能区划，城市和区域空间格局、工业园区布局、行业和产业布局优化等，强调大气污染的事前预防。二是治理大气污染的制度、标准，包括承载力预警、总量控制、排污许可、排污权交易、第三方治理、自动监测等，强调大气污染的事中治理。三是落实大气污染防治相关制度的激励措施，主要包括区域限批，强调防治大气污染的事后问责。从修改前后的《条例》对比看，第十一条、第十二条、第十三条、第十六条、第十八条、第十九条、第二十一条是新增的内容，第十四条、第十五条、第十七条、第二十条是对原《条例》相关内容的修改。

第十一条　未达到国家大气环境质量标准的设区的市人民政府应当按照国家和本省大气污染防治目标要求和区域大气环境质量状况，制定大气环境质量限期达标规划和大气污染防治年度实施计划，并采取严格的大气污染控制措施，按期达到规定的大气环境质量标准。

达到国家大气环境质量标准的设区的市人民政府应当按照国家和本省要求，制定大气环境质量持续改善措施。

大气环境质量达标规划和大气污染防治年度实施计划以及实施效果应当向社会公开，并适时进行评估、修订。

【本条主旨】

本条是关于河北省大气污染防治达标规划和年度实施计划的规定。

【修改提示】

本条是新增的内容。

【本条释义】

一、大气污染防治达标规划

本条所称的“未达到国家大气环境质量标准”，是指未达到环境保护部与国家质量监督检验检疫总局联合发布的《环境空气质量标准》中的标准，该标准自2016年1月1日起在全国实施。《环境空气质量标准》具有强制执行的效力，规定了环境空气功能区分类、标准分级、污染物项目、平均时间及浓度限值、监测方法、数据统计的有效性规定及实施与监督等内容。同时，各省、自治区、直辖市人民政府对该标准中未作规定的污染物项目，可以制定地方环境空气质量标准。该标准首次发布于1982年，1996年第一次修订，2000年第二次修订，此次为第三次修订。该标准将根据国家经济社会发展状况和环境保护要求适时修订，自该标准实施之日起，《环境空气质量标准》(GB3095—1996)、《〈环境空气质量标准〉(GB3095—1996)修改单》(环发〔2000〕1号)和《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》(GB9137—88)废止。新标准增加了细颗粒物(PM2.5)和臭氧8小时浓度限值监测指标，这表明中国环境保护已经到了新阶段，备受关注的PM2.5和臭氧终于写入“国标”，纳入各省市强制监测范畴。此外，新标准仍保留150微克/立方米为PM10的日均浓度限值。

未达到上述国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划。目前，河北省尚未制定相关的达标规划。在制定大气环境质量限期达标规划方面走在前列的是武汉市。该市专门制定了《武汉市城市环境空气质量达标规划(2013—2027年)》，其主要内容包括:一是环境空气质量状况及影响因素，包括环境空气质量现状、影响城市空气质量达标的大气污染物排放特征、造成空气污染的主要经济社会驱动因素等。二是指导思想、基本原则和规划目标，具体包括指导思想(以科学发展观为指导，围绕全面建设国家中心城市和生态宜居城市的环境要求，以实现城市环境空气质量达标、保护人体健康为目标等)、基本原则(统筹规划、远近结合，结构升级、布局优化，节能降耗、循环再生，加强控制、突出重点，完善机制、强化调控)、规划范围与时限、分阶段空气质量改善目标。三是主要任务和重点工程，包括近期(2014—2017年)加强能源清洁化利用、推进产业升级转型、优化污染源空间布局、加大固定源减排力度、强化移动源污染防治、深化扬尘及面源污染治理等;中期(2018—2023年)调整经济结构、调整工业结构和布局、调整能源结构、大力发展循环经济、强化清洁生产等;远期(2024—2027年)控制城市人口规模、优化城市功能等。四是规划实施保障体系，包括加强组织领导、制订阶段计划、建立考核机制、强化资金保障、完善政策体系、注重舆论引导等。

未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当采取措施，按照国务院或省级人民政府规定的期限达到大气环境质量标准。未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府编制大气环境质量限期达标规划时，规划的达标期限不得超过国务院或省级人民政府规定的期限。编制城市大气环境质量限期达标规划，应当征求有关行业协会、企业事业单位、专家和公众等方面的意见。例如《青岛市环境空气质量达标规划编制工作实施方案》规定，征求环保局内外意见和专家评审、修改是编制大气环境质量限期达标规划的程序之一。限期达标规划编制主体应当根据实际情况选择有关的行业协会、企事业单位、专家和公众等征求意见。

二、大气污染防治年度实施计划

有效治理大气污染，必须在明确阶段性任务目标的基础上，制定大气污染防治的年度实施计划。为此，河北省环保厅根据《大气污染防治行动计划》《京津冀及周边地区落实大气污染防治计划实施细则》《河北省大气污染防治行动计划实施方案》和河北省大气污染防治目标责任书，结合实际，制定了《河北省2014年大气污染防治工作实施计划》。该年度实施计划主要包括:(1)大气环境现状与问题:环境空气质量状况;主要污染物控制情况;综合整治工作进展情况;存在的主要问题。(2)指导思想及年度目标。(3)年度工作任务:强化协同控制，减少污染物排放;调整产业结构，推动产业转型升级;严控煤炭消费，增加清洁能源供应;严格环境准入，积极优化空间布局;突出重心下移，统筹城乡污染防治;加强环境监管，提高科学治污能力;抓好预警应急，妥善应对重污染天气。(4)重点工程项目及投资。(5)主要保障措施:严明责任，夯实组织保障;加大投入，保障治理资金;创新政策，增强治污活力;加大宣传，构建统一战线。

第十二条　省人民政府可以对国家大气环境质量标准和污染物排放标准中未作规定的，制定本省地方标准;对国家大气污染物排放标准中已作规定的，可以制定严于国家标准的地方标准，并报国务院环境保护主管部门备案。

省人民政府根据大气环境质量标准、主体功能区划和经济技术条件，合理确定本省重点产业发展布局、结构和规模，制定并完善大气环境功能区划。

【本条主旨】

本条是关于河北省大气污染防治地方标准和功能区划的规定。

【修改提示】

本条是新增的内容。

【本条释义】

一、大气污染物排放的地方标准

有效治理区域大气环境污染，必须根据不同区域自身的特殊情况制定有关污染物排放的地方标准，作为规范排污行为的基本依据。目前，河北省大气环境质量地方标准制定的工作业已启动，围绕“控制煤炭燃烧，推广太阳能、风能、生物能利用，普及节能保温建筑技术，普及变频节电新技术，普及节能环保新锅炉，普及农村户用无烟锅炉”等方面开展了大气污染治理地方标准制修订工作，已完成22项相关标准的制定，包括《钢铁工业大气污染物排放标准》《水泥工业大气污染物排放标准》《平板玻璃工业大气污染物排放标准》《燃煤锅炉氮氧化物排放标准》等。其中，《钢铁工业大气污染物排放标准》在2011年版本基础上，依据《河北省大气污染防治行动计划实施方案》的有关内容，将河北省重点控制城市增加到了石家庄、唐山、保定、廊坊、邢台、邯郸等6个，并参考国家标准特别排放限值的指标值，设定了河北省钢铁行业大气污染物特别排放限值。值得注意的是，排放限值中的某些指标值严于国家特别排放限值。此外，河北省首次制定的《水泥工业大气污染物排放标准》，在二氧化硫、氮氧化物等排放上也制定了比国家特别排放限值还要严格的排放标准，比如二氧化硫、氮氧化物的国家排放限值分别为100mg/m3、320mg/m3，河北省新排放标准分别为50mg/m3和260mg/m3。2015年7月21日，河北省环境保护厅还发布了《燃煤电厂大气污染物排放标准》《青霉素类制药挥发性有机物和恶臭特征污染物排放标准》等两项河北省地方标准。此类标准的实施为河北省控制工业企业的大气污染物排放提供了可靠的技术法规依据。这些严于国标的地方标准，针对钢铁、水泥、平板玻璃等产生大气污染的主要行业，通过提高企业环保门槛，有助于促进全省相关行业的结构调整和产业升级。

二、大气环境功能区划

大气环境功能区划是以城市环境功能分区为依据，根据自然环境概况、土地利用规划、规划区域气象特征和国家大气环境质量的要求，将规划城市按大气环境质量划分为不同的功能区。根据《环境空气质量功能区划分原则与技术方法(HJ14—1996)》，环境空气质量功能区是指为保护生态环境和人群健康的基本要求而划分的环境空气质量保护区。按照《环境空气质量标准》的规定，环境空气质量功能区分为一类环境空气质量功能区、二类环境空气质量功能区和三类环境空气质量功能区。一类环境空气质量功能区(一类区)指自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的地区。二类环境空气质量功能区(二类区)指城镇规划中确定的居住区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区，以及一类区、三类区不包括的地区。三类环境空气质量功能区(三类区)指特定工业区。环境空气质量功能区以保护生活环境和生态环境，保障人体健康及动植物正常生存、生长和保护文物古迹为宗旨。划分环境空气质量功能区应遵循以下原则:(1)环境空气质量功能区的划分应充分利用现行行政区界或自然分界线。(2)环境空气质量功能区划分宜粗不宜细，严格限制三类区。(3)环境空气质量功能区划分时既要考虑环境空气质量现状，又要兼顾城市发展规划。(4)不能随意降低原已划定的功能区的类别。环境空气质量功能区的划分应在区域或城市环境功能区(或城市性质)的基础上，根据环境空气质量功能区划分的原则以及地理、气象、政治、经济和大气污染源现状分布等因素的综合分析结果，按环境空气质量标准的要求将区域或城市环境空气划分为不同的功能区域。其划分方法如下:分析区域或城市发展规划，确定环境空气质量功能区划分的范围并准备工作底图。根据调查和监测数据以及环境空气质量功能区类别的定义、划分原则等进行综合分析，确定每一单元的功能类别。把区域类型相同的单元连成片，并绘制在底图上;同时将环境空气质量标准中例行监测的污染物和特殊污染物的日平均值等值线绘制在底图上。根据环境空气质量管理和城市总体规划的要求，依据被保护对象对环境空气质量的要求，兼顾自然条件和社会经济发展，将已建成区与规划中的开发区等所划区域最终边界的区域功能类型进行反复审核，最后确定该区域的环境空气功能区划分的方案。对有明显人为氟化物排放源的区域，其功能区应严格按照《环境空气质量标准》中的有关条款进行划分。环境空气质量功能区划分要求:一类区、二类区不得小于4平方公里。三类区中的生活区，应根据实际情况和可能，有计划地分期分批从三类区迁出。三类区不应设在一类区、二类区的主导风向的上风向。一类区与三类区之间，一类区与二类区之间，二类区与三类区之间设置一定宽度的缓冲带。缓冲带的宽度根据区划面积、污染源分布、大气扩散能力确定，一般情况下，一类区与三类区之间的缓冲带宽度不小于500米，其他类别区之间的缓冲带宽度不小于300米。缓冲带内的环境空气质量应向要求高的区域靠。位于缓冲带内的污染源，应根据其对环境空气质量要求高的功能区的影响情况，确定该污染源执行排放标准的级别。环境空气质量监测点位应依据不同类别空气质量功能区的分布而合理布置。环境空气质量功能区由地级市以上(含地级市)环境保护行政主管部门划分，并确定环境空气质量功能区达标的期限，报同级人民政府批准，报上一级环境保护行政主管部门备案。

目前，河北省尚未制定有关大气环境功能区划分的相关规范，在这方面重庆市走在了前列，值得学习借鉴。2016年5月24日，重庆市人民政府印发了《重庆市环境空气质量功能区划分规定》，明确了环境空气质量功能区划分坚持以保护生活环境和生态环境，保障人体健康及动植物正常生存、生长，保护文物古迹，有利于经济发展的原则。要求主城区和市级以上自然保护区、森林公园、风景名胜区等特殊保护区域的环境空气质量功能区划由市环保局会同有关部门编制，报市人民政府批准，并报环境保护部备案。其他环境空气质量功能区划由所在区县(自治县)环保局会同有关部门编制，经所在区县(自治县)人民政府批准后，报市环保局备案。各类功能区分别执行相应国家环境空气质量标准和大气污染物排放标准。一类区内的建设用地及其以外所设300米宽的缓冲带，原则上按一类区对应的标准执行。个别区域因环境空气质量功能及社会经济状况发生改变需作调整，属市划分的由市环保局会同有关部门负责调整，并报市政府批准;属区县(自治县)划分的由所在区县(自治县)环保局会同有关部门提出调整方案，经所在区县(自治县)人民政府批准后报市环保局备案。

第十三条　省人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对大气环境状况进行调查、评价，建立大气环境承载能力监测预警机制。

【本条主旨】

本条是关于河北省大气环境承载力监测预警机制的规定。

【修改提示】

本条是新增的内容。

【本条释义】

大气环境承载力是资源环境承载力的一个下位概念。资源环境承载力是一个涵盖资源和环境要素的综合承载力的概念，是指在一定的时期和一定区域范围内，在维持区域资源结构符合可持续发展需要，区域环境功能仍具有维持其稳态效应能力的条件下，区域资源环境系统所能承受人类各种社会经济活动的能力。资源环境承载力的要素分为资源承载要素和环境承载要素，进一步细分又包括土地资源、水资源、矿产资源、水环境、大气环境和土壤环境等基本要素。环境承载力按要素划分，可分为水、大气、土壤等的承载力，其中又以大气承载力因为空间污染的来源复杂性、远距离扩散性成为社会关注的焦点。环境承载力是资源环境承载力体系中最脆弱和最敏感的要素，是一条不容突破的底线。环境承载力并不是一个固定不变的数值，它不仅会随着时间有所变化，而且还会因人们对不同的环境所要求的质量不同而不同。影响一个区域的环境承载力的因素有多种，包括科技的进步、区域内人类经济活动模式和区域外因素等。科技进步可以提高区域环境承载力。提高人们的管理水平，提高废弃物的回收利用率，改变产品的结构、成分，从而使一些对人类有害的物质得到有效的控制，降低生产这些产品的活动对环境造成的压力，可以提高区域环境的承载力。调整产业结构，降低那些对环境造成较大压力的产业比例，使资本密集型、劳动力密集型产业向技术和知识密集型产业发展，优化产业结构，或通过合理的工业布局，改变人类活动的内容，也可以提高区域环境承载力。区域之间社会、经济的协调发展是每个区域实现可持续发展的前提，充分利用各区域间环境承载力的互补作用，协调规划各区域的发展强度，有效调动区域外的因素(例如大气污染联防联控等)，是提高区域环境承载力的又一措施。

当特定区域内环境承载力超出特定限度时，就应该启动相应的预警机制，以免对环境造成过度的污染和损害。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施，是中央全面深化改革的一项重大任务。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”。《中华人民共和国环境保护法》第十八条规定:“省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制。”为贯彻落实党中央、国务院的部署要求，2016年国家发改委会同工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家统计局、国家林业局、中科院、国家海洋局、国家测绘地理信息局等部委，联合下发了《资源环境承载能力监测预警技术方法(试行)》。该技术方法包括总则、陆域评价、海域评价、集成评价、成因解析及政策预研和附则等6章，明确了资源环境承载能力等基本概念，提出了资源环境承载能力监测预警的指标体系、指标算法与参考阈值、集成方法与类型划分、超载成因解析及政策预研分析方法等技术要点，为各省、自治区、直辖市开展资源环境承载能力评价提供了技术指南。下一步，国家发改委将会同有关部门和科研机构，根据监测网络和数据共享平台建设实际，选择重点地区上下联动开展资源环境承载能力监测预警评价工作，逐步推动监测预警在全国全面覆盖，并同步探索对超载地区的预警提醒制度，构建监测预警长效机制。

第十四条　县级以上人民政府应当统筹考虑区域环境资源承载能力，合理确定重点产业和能源结构，制定和推行有利于大气污染防治的经济政策，促进污染企业进行技术改造与产业升级。

县级以上人民政府应当优化产业布局，逐步将钢铁、水泥、平板玻璃、化学合成制药、有色金属冶炼、化工等重污染企业搬出城市建成区和生态红线控制区。在完成落实技术改造措施和达到排放污染防治标准要求后，迁入工业园区。

【本条主旨】

本条是关于优化产业结构及产业布局的规定。

【修改提示】

本条是对原《条例》相关规定(第八条、第九条、第十条)的修改，即新修订的《条例》在宏观方面对大气污染防治的技术改造和产业升级提出要求，体现了新修订的《条例》立法的宏观视野和大气污染防治的统筹规划。

【本条释义】

一、产业结构优化

大气环境保护事关人民群众的根本利益，事关经济社会的持续发展。对河北省来讲，由于特殊的区位以及传统的重化产业结构形成叠加共振效应，增加了河北省大气污染防治的严峻性，使河北省在大气污染防治上，比全国任何一个省份压力都大、责任都大、任务都重。打好推进工业转型升级和环境治理这场攻坚战，要求我们必须以壮士断腕、只争朝夕、时不我待的勇气和胆识，加大淘汰过剩生产能力，加快产业结构优化升级步伐，把调整优化产业结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来，把治理高污染产业与发展环保等新兴产业结合起来，把承接京津重化产业转移与争取新兴产业布局实现首都经济圈融合共生结合起来，真正在绿色发展的道路上开辟一片新天地。

根据《河北省大气污染防治行动计划实施方案》的要求，所有新建、扩建、改建项目，须全部进行环境影响评价。未通过环境影响评价审批的项目，一律不准开工建设。违规建设的，要依法进行处罚。加强对各类产业发展规划环境影响评价，国家确定的产能过剩行业未进行规划环评的，原则上不受理其具体建设项目的环评审批。强化节能环保指标约束，提高节能环保准入门槛，健全重点行业准入条件，公布符合准入条件的企业名单并实施动态管理。严格实施污染物排放总量控制，将二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物污染物排放是否符合总量控制要求作为建设项目环境影响评价审批的前置条件。发改委、工业和信息化、环境保护、工商等部门建立联合准入机制，在重点行业立项、技改、环评审批中，各司其职，严把节能环保准入关。石家庄、唐山、廊坊、保定和定州、辛集等市新建火电、钢铁、石化、水泥、有色金属、化工等企业以及燃煤锅炉项目，要执行大气污染物特别排放限值，邢台、邯郸等市在火电、钢铁、水泥行业参照重点控制城市进行管理。对未通过能评、环评审查的项目，有关部门不得审批、核准、备案，不得提供土地，不得批准开工建设，不得发放生产许可证、安全生产许可证、排污许可证，金融机构不得提供任何形式的新增授信和贷款支持，有关单位不得供电、供水。对达不到特别排放限值规定的企业采取限期治理、关停取缔等措施。推动水泥、钢铁等工业窑炉、高炉实施废物协同处置。大力发展机电产品再制造，推进资源再生利用产业发展。到2017年，规模以上工业单位工业增加值能耗比2012年降低20%以上，在50%以上的各类国家级园区和30%以上的各类省级园区实施循环化改造;主要有色金属品种及钢铁循环再生比重达到40%以上。加快发展节能环保产业。大力推广先进节能环保装备和产品，扩大节能新能源汽车、光伏发电、地源热泵和新能源装备的国内消费市场，积极培育节能环保产业新业态、新模式，有效推动节能环保、新能源等战略性新兴产业发展。鼓励外商投资节能环保产业。

二、产业布局优化

根据《河北省大气污染防治行动计划实施方案》的规定，要求通过严格节能环保准入，来优化产业空间布局。要按照主体功能区划要求，合理确定重点产业发展布局、结构和规模，重大建设项目原则上布局在优先开发区和重点开发区。要加强产业政策在产业转移过程中的引导和约束作用，严格控制生态脆弱或环境敏感地区建设“两高”行业项目。要优化空间格局，科学制定并严格实施城市规划，强化城市空间管制要求和绿地控制要求，规范各类产业园区和城市新城、新区设立和布局，严禁随意调整和修改城市规划，形成有利于大气污染扩散的城市和区域空间格局。推进重污染企业搬迁改造，结合化解过剩产能、节能减排和企业兼并重组，有序推进位于城市主城区的钢铁、石化、化工、有色金属冶炼、水泥、平板玻璃等重污染企业环保搬迁改造。到2017年，完成123家重污染企业搬迁。大力发展循环经济，鼓励产业集聚发展，实施园区循环化改造，推进能源阶梯利用、水资源循环利用、废物交换综合利用、土地节约集约利用，促进企业循环式生产、园区循环式发展、产业循环式组合，构建循环型工业体系。选择传统产业比较集中的高阳等地，推行节能减排和循环经济试点县建设。

第十五条　本省实行重点大气污染物排放总量控制制度，逐步削减重点大气污染物排放总量。

省人民政府结合经济社会发展水平、环境质量状况、产业结构，将重点大气污染物排放总量控制指标，分解落实到设区的市、县(市)人民政府。设区的市、县(市)人民政府按照公开、公平、公正的原则，将重点大气污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。排污单位不得超过总量控制指标排放大气污染物。

【本条主旨】

本条是关于大气污染物总量控制的规定。

【修改提示】

本条是对原《条例》相关规定(第六条)的修改，主要表现为对原《条例》的内容进一步细化，增加实施大气污染物总量控制的具体要求，提高《条例》的可操作性。

【本条释义】

污染物排放总量控制简称总量控制，它将某一控制区域作为一个完整的系统，采取措施将排入这一区域内的污染物总量控制在一定数量之内，以满足该区域的环境质量要求。总量控制应当包含三个方面的内容:一是排放污染物的总重量;二是排放污染物总量的地域范围;三是排放污染物的时间跨度。因此，总量控制是指以控制一定时段内一定区域中“排污单位”排放污染物的总重量为核心的环境管理方法体系。这里的时段可以是10年、5年、1年、1季或者1月;区域可以是全国、大区或流域、省，也可以是城市或城市内划定的区域，但一般为地理上的连续区域。大气污染物排放总量控制，就是针对某一划定的控制区域，为实现某一给定的大气环境质量目标，计算出该区域所有污染源的允许排放总量，并将其合理地分配到各个现有污染源。然后通过控制这个总量，也就是每一个污染源所分配到的允许排放量，来达到该区域预期的大气环境质量目标。总量控制首先是一种环境管理思想，同时也是一种环境管理的手段，即为了使某一时空范围的环境质量达到一定的目标标准，控制一定时间、区域内排污单位污染物排放总量的环境管理手段。实施污染物总量控制，将促进结构优化、技术进步和资源节约，有利于实现环境资源的合理配置，有利于贯彻国家产业政策，有利于提高治理污染的积极性，有利于推动经济增长方式的根本转变。总量控制方法自20世纪70年代末由日本提出后，在日本、美国等发达国家得到广泛应用，并取得了良好的效果。

我国总量控制的探索开始于20世纪90年代。一些地方认识到了达标排放不能实现环境质量的改善，提出了总量控制的目标，开展了总量控制的试点。1996年八届全国人大四次会议批准的“九五”规划和2010年远景目标纲要提出要“创造条件实施污染物排放总量控制”。同年，国务院批复同意“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划，总量控制制度在我国正式实施。2006年，“十一五”规划纲要首次提出将主要污染物排放总量减少10%作为约束性指标。党的十八届三中全会报告明确提出“完善污染物排放许可制，实行企业事业单位污染物排放总量控制制度”。《中华人民共和国环境保护法》第四十四条规定，国家实行重点污染物排放总量控制制度。此外，海洋环境保护法、水污染防治法等对总量控制也作出了规定。

2014年7月25日，环境保护部为了推进重点行业大气污染治理，组织制定了《京津冀及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》，要求京津冀及周边地区492家企业、777条生产线或机组全部建成满足排放标准和总量控制要求的治污工程，设施建设运行和污染物去除效率达到国家有关规定，二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘等主要大气污染物排放总量均较2013年下降30%以上。为了实现对大气污染进行总量控制，河北省将对火电、钢铁、石化、水泥、有色金属、化工等6大行业实施大气污染物特别排放限值，落实更加严格的要求。河北省执行大气污染物特别排放限值的重点控制区为石家庄、唐山、保定、廊坊4市辖区。目前，河北省环保厅下发了《关于河北省钢铁行业执行大气污染物特别排放限值的公告》，将草拟完成《关于河北省钢铁行业执行大气污染物特别排放限值的公告》，拟上报河北省人民政府批准正式发布。公告对企业大气污染物排放限值作出新规定，包括:(1)颗粒物排放限值要求。2017年7月1日起，现有钢铁企业颗粒物排放限值执行《钢铁烧结、球团工业大气污染物排放标准》(GB28662—2012)《炼钢工业大气污染物排放标准》(GB28664—2012)《轧钢工业大气污染物排放标准》(GB28665—2012)特别排放限值;高炉炼铁热风炉、原料系统和其他生产设施执行《炼铁工业大气污染物排放标准》(GB28663—2012)特别排放限值;2020年1月1日起高炉出铁场、煤粉系统执行《炼铁工业大气污染物排放标准》(GB28663—2012)特别排放限值。(2)二氧化硫、氮氧化物排放限值要求。2017年7月1日起，现有钢铁企业二氧化硫、氮氧化物排放限值执行《钢铁烧结、球团工业大气污染物排放标准》(GB28662—2012)《炼铁工业大气污染物排放标准》(GB28663—2012)《炼钢工业大气污染物排放标准》(GB28664—2012)《轧钢工业大气污染物排放标准》(GB28665—2012)特别排放限值。

第十六条　本省在严格控制重点大气污染物排放总量、实行排放总量削减计划的前提下，按照有利于总量减少的原则，逐步推行重点大气污染物排污权和碳排放权交易。

【本条主旨】

本条是关于大气污染物排污权和碳排放权交易的规定。

【修改提示】

本条是新增的内容。

【本条释义】

一、排污权交易

长期无偿使用环境资源是导致环境污染问题产生的主要动因。组织开展排污权有偿使用和交易，促进各污染源间通过货币交换的方式相互调剂排污量，减轻经济活动对环境的负外部性效应，是解决环境污染问题的重要抓手，也是生态文明制度创新的一个重大政策实践。排污权是指相关排污企业经过有权部门核定和许可，允许排污单位在一定范围内排放污染物的种类和数量。排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。它的主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权(这种权利通常以排污许可证的形式表现)，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。排污权交易作为以市场为基础的经济制度安排，它对企业的经济激励在于，排污权的卖出方由于超量减排而使排污权剩余，之后通过出售剩余排污权获得经济回报，这实质上是市场对企业环保行为的补偿。买方由于新增排污权不得不付出代价，其支出的费用实质上是环境污染的代价。排污权交易制度的意义在于它可使企业为自身的利益提高治污的积极性，使污染总量控制目标真正得以实现。这样，治污就从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为，其交易也从政府与企业的行政交易变成市场的经济交易。可以说排污权交易制度不失为实行总量控制的有效手段。

排污权交易起源于美国。美国经济学家戴尔斯于1968年最先提出了排污权交易的理论，并首先被美国联邦环保局(EPA)用于大气污染源及河流污染源管理。面对二氧化硫污染日益严重的现实，美国联邦环保局(EPA)为解决通过新建企业发展经济与环保之间的矛盾，在实现《清洁空气法》所规定的空气质量目标时提出了排污权交易的设想，引入了“排放减少信用”这一概念，并围绕排放减少信用从1977年开始先后制定了一系列政策法规，允许不同工厂之间转让和交换排污削减量，这也为企业针对如何进行费用最小的污染削减提供了新的选择。而后德国、英国、澳大利亚等国家相继实施了排污权交易制度。排污权交易是当前受到各国关注的环境经济政策之一。党的十八届三中全会明确提出“推行排污权交易制度”，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》同样提出了“扩大排污权有偿使用和交易试点范围，发展排污权交易市场”的要求。《大气污染防治行动计划》也明确要求“推进排污权有偿使用和交易试点，发挥市场机制调节作用，推进大气污染防治工作”。《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》则规定，到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。要严格落实污染物总量控制制度，合理核定排污权，规范交易行为。新修订的《条例》，则明确了排污权有偿使用和交易内容，规定重点大气污染物排放指标实行有偿使用和交易制度。

河北省排污权交易的试点工作启动较早。2011年1月18日，河北省政府印发了《河北省主要污染物排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《办法》)，决定从2011年5月1日起，在满足环境质量要求和主要污染物排放总量控制的前提下，主要污染物排放权转让方和受让方可以在交易机构，对依法取得的主要污染物年度许可排放量进行公开买卖。《办法》规定，主要污染物排放权优先保障国家产业政策鼓励类和本省实施产业结构调整、转变发展方式战略重点中优先培育的产业。建设项目需要新增主要污染物年度许可排放量的，必须通过交易取得。但是，非合法的排污单位、不符合产业政策的排污单位、污染限期治理期间的排污单位、有重大环境违法行为的排污单位、被实施挂牌督办的排污单位不得参与交易。主要污染物排放权交易遵循统一管理、总量控制、优化配置、改善环境、自愿公平的原则。河北省环境保护行政主管部门对主要污染物排放权交易实施统一监督管理，根据全省主要污染物排放总量控制规划和经济社会发展战略要求，制定主要污染物年度许可排放量使用计划。河北省鼓励主要污染物年度许可排放量在改善生态环境质量的前提下跨区流转。需要跨区域交易的，须经当地环境保护行政主管部门确认后，由上一级排污权交易管理机构组织进行。《办法》规定，有偿获取排污指标的排污单位因转产、关闭或通过调整产业结构、改进工艺、深度治理等，主要污染物年度实际排放量少于年度许可排放量的;因建设项目调整而发生购置的主要污染物年度许可排放量闲置的，应向所在地环境保护行政主管部门申报核准登记。主要污染物年度实际排放量少于年度许可排放量的，以及主要污染物年度许可排放量闲置的，经审核批准后，可以进行主要污染物排放权交易，也可以在一定时期内储存。排污单位合法拥有的可交易的主要污染物年度许可排放量储备期为两年，超过储备期的，环境保护行政主管部门有权按不高于原购买价格收回排污指标。环境保护行政主管部门收回的排污指标，经审核批准后，可以进行主要污染物排放交易或政策性补贴，也可以储备。《办法》规定，主要污染物排放权交易一般采取电子竞价、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式。转让主要污染物排放权有两个以上符合条件的意向受让方，采取报价最高者为受让方的交易方式。转让主要污染物排放权只有一个符合条件的意向受让方，采取协议成交的交易方式。主要污染物排放权交易价格，实行政府指导价。主要污染物排放权交易基准价，由河北省价格主管部门会同省环境保护行政主管部门确定并定期公布。主要污染物排放权交易合同生效后，排污单位必须按规定到核发排污许可证的环境保护行政主管部门办理变更登记手续。河北省和设区的市环境保护行政主管部门负责搭建本行政区域的主要污染物排放权交易管理平台，承担主要污染物排放权交易的技术性、事务性工作，并参与主要污染物排放权交易活动。

二、碳排放权交易

所谓碳排放权，是指能源消费过程中排放的温室气体总量，包括可供的碳排放权和所需的碳排放权两类。碳排放权交易是指在一个特定管辖区域内，允许获得碳排放配额的排放主体将其剩余的指标拿到市场上买卖，使得碳排放权像普通商品一样在市场参与者之间进行交易，通过相互调剂，确保区域实际排放量不超过限定排放总量。碳排放权交易的概念源于1968年，美国经济学家戴尔斯首先提出的“排放权交易”概念，即建立合法的污染物排放的权利，将其通过排放许可证的形式表现出来，令环境资源可以像商品一样买卖。当时，戴尔斯给出了在水污染控制方面应用的方案。随后，在解决二氧化硫和二氧化氮的减排问题中，也应用了排放权交易手段。1997年，全球100多个国家因全球变暖签订了《京都议定书》，该条约规定了发达国家的减排义务，同时提出了三个灵活的减排机制，碳排放权交易是其中之一。2005年，伴随着《京都议定书》的正式生效，碳排放权成为国际商品，越来越多的投资银行、对冲基金、私募基金以及证券公司等金融机构参与其中。基于碳交易的远期产品、期货产品、掉期产品及期权产品不断涌现，国际碳排放权交易进入高速发展阶段。据世界银行2009年公布的报告，2008年全球碳排放市场规模扩张至1263亿美元。^[12]2011年10月国家发展和改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作。在国家发展和改革委员会的指导和支持下，深圳积极推动碳交易相关研究和实践，努力探索建立适应中国国情且具有深圳特色的碳排放权交易机制，先后完成了制度设计、数据核查、配额分配、机构建设等工作。2013年6月18日，深圳碳排放权交易市场在全国七家试点省市中率先启动交易。深圳碳市场运行稳定，深圳在运用市场机制实现低碳发展方面担负起了探路者的角色。

2015年9月25日，中共中央总书记、国家主席习近平和美国总统奥巴马共同发表《中美元首气候变化联合声明》，向全世界郑重承诺，中国计划2017年启动全国碳排放交易体系，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业，全国碳排放交易体系建设进入倒计时阶段。为此，河北省发展和改革委正紧锣密鼓推进河北省碳排放权交易各项前期工作，力求争取主动，赢得先机，具体包括:一是公开遴选河北省碳排放第三方核查机构。通过社会公开征选、机构自愿报名、聘请国家专家评审打分等环节，选择排分前15家单位入选河北省首批第三方核查机构。二是组织编写《河北省主要行业企业温室气体排放核算方法与报告指南》等技术文件，涵盖了钢铁、水泥、化工、建材等20个重点行业。三是开展全省温室气体排放重点单位报送能力建设培训。举办年耗能5000吨标准煤及以上重点单位温室气体排放报送能力建设培训班13期，全省共735家企业1000多人参加培训。四是实行重点单位温室气体排放报告网上直报。开发了河北省重点企(事)业单位温室气体排放报告填报系统。^[13]

第十七条本省实行大气污染物排污许可管理制度。向大气排放工业废气或者有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位，以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当依法取得排污许可证。禁止无排污许可证或者不按照排污许可证的规定排放大气污染物。

向大气排放污染物的排污单位，应当按照国家和本省规定，设置大气污染物排放口及其标志。除因发生或者可能发生安全生产事故或者突发环境事件需要通过应急排放通道排放大气污染物外，禁止通过其他排放通道排放大气污染物。

【本条主旨】

本条是关于大气污染物排污许可制度、设置排污口及其标志的规定。

【修改提示】

本条是对原《条例》相关规定(第七条)的修改，主要表现为对原《条例》的相关内容进一步细化，增加新修订的《条例》的规范性和可操作性。

【本条释义】

一、大气污染物排污许可制度

大气污染物排污许可制度，是指需要向大气环境排放特定污染物的企业事业单位，应当事先向主管机关申请，经批准后才能排放污染物的制度。该制度目的在于明确排污单位在进行污染物排放活动过程中应当遵守的规定，以实现日常生产阶段的排污行为控制。排污许可制度是对污染源进行监督管理最基本、最重要的手段。以排污许可证为主线，将环境影响评价、总量控制、排污收费等大气环境管理制度对企业事业单位的具体要求，集中通过排污许可证予以管理，贯穿连接起来，体现全过程管理和长效管理，具有其他管理制度不可替代的作用。例如，环境影响评价制度只是对新建项目的许可，缺乏后续的监管手段;总量控制只是针对重点污染物，并缺乏落实到位的具体载体;排污收费只是一种污染控制的经济手段;限期治理是末端管理措施，难以达到全过程管理的要求等。而实施排污许可证制度则可以将上述各项管理制度统揽串联起来，使各项制度的作用得以充分发挥，实现对排污单位综合的、系统的、全面的、长效的统一管理，为大气污染防治提供了强有力的执法手段。

在国外，排污许可制度自20世纪70年代开始在部分发达国家中实施，经过长期实践，已经成为一项在国际上普遍应用的环境管理制度。这项制度对于许多国家环境污染的有效控制和环境质量的改善起到了至关重要的作用。就我国而言，排污许可制度是对排污行为实现精细化管理的重要手段，也是环境保护的核心制度。早在20世纪80年代中期，国内一些城市的环保部门就开始探索实行排污许可制度。党的十八届三中全会明确提出“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度”。《中华人民共和国环境保护法》第四十五条规定:“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的，不得排放污染物。”《大气污染防治行动计划》提出:“加快大气污染法律修订步伐，重点健全总量控制、排污许可、应急预警、法律责任等方面的制度，尽快出台排污许可证管理条例。”《“十二五”节能减排综合性工作方案》《国家环境保护“十二五”规划》《节能减排“十二五”规划》《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》《重点区域大气污染防治“十二五”规划》等文件亦明确要求全面推行排污许可证制度。

就河北省而言，2014年11月12日省政府第37次常务会议讨论通过《河北省达标排污许可管理办法(试行)》(以下简称《办法》)，自2015年3月1日起施行。《办法》规定，在本省行政区域内有下列行为之一的排放污染物的企业、事业单位和其他生产经营者(以下统称排污单位)，应当取得排污许可证:(1)排放大气污染物(不含机动车、铁路机车、船舶、航空器等移动污染源排放大气污染物)的;(2)排放工业废水、医疗污水和餐饮污水的;(3)集中处理生活污水、工业废水的;(4)从事畜禽养殖达到省政府确定规模标准的。县级以上人民政府环境保护主管部门负责本行政区域内排污许可的监督管理工作，其所属的环境监察、督查机构负责排污许可的日常监督检查工作。县级以上人民政府及其有关部门应当引导、支持排污单位采用先进的技术和管理手段，削减污染物排放的强度、浓度和总量。排污单位削减的污染物排放总量指标经环境保护主管部门确认后，可以按照国家和本省有关规定留存或者有偿转让。环境保护主管部门应当根据不同情况核定或者确定《办法》规定的重点污染物排放总量控制指标，对现有排污单位应当根据当地污染物总量控制要求、排污单位所属行业的排污绩效、经审核有效的监测数据和污染物排放标准核定，对新建、改建、扩建项目应当根据建设项目环境影响评价批准文件确定。新建排污单位应当自其环境保护设施竣工验收合格之日起15日内申请领取排污许可证。排污许可实行分级管理。环境保护主管部门对排污单位提出的排污许可申请，应当自受理申请之日起20日内依法作出准予排污许可或者不予排污许可的决定;对材料不齐全或者不符合法定形式的排污许可申请，应当当场或者在5日内一次性以书面形式告知申请人需要补正的全部内容。污染物排放执行标准、重点污染物排放总量控制指标和环境功能区划等发生变化的，环境保护主管部门应当对排污许可证载明的事项进行变更。排污单位的排污许可证有效期届满未延续或者排污单位终止排放污染物的，排污许可证发证部门应当及时注销其排污许可证。排污单位应当妥善保管排污许可证，不得涂改或者伪造。其正本应当放置于排污单位的主要办公场所或者生产经营场所的显著位置。排污单位应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的，不得排放污染物。排污单位应当按照国家、本省有关规定对污染物排放情况进行监测，并向社会公开监测结果。排污单位应当建立污染物排放和污染防治设施运行台账，并向环境保护主管部门报告相关情况。环境保护主管部门及其环境监察、督查机构，应当通过监控系统或者采用现场检查、书面核查等方式，对排污单位实施排污许可情况进行监督检查，并详细记录监督检查结果，建立排污许可证管理档案。2015年，《河北省达标排污许可管理办法实施细则》(以下简称《实施细则》)已开始执行。《实施细则》明确规定，河北省环境保护主管部门负责已列入国家污染物排放重点监控范围的设计总装机容量30万千瓦(含)以上规模的火力发电企业排污许可管理工作。其他排污单位的排污许可证管理权限由各设区的市、省直管县(市)自行确定。《实施细则》取消了排污许可证年检制度。其中规定，环境保护主管部门不得设置排污许可证年检、年审等年度检验、审验环节。根据环境保护管理需要，确定许可证有效期，有效期不超过5年。对于已取得排污许可证的排污单位，如果存在以下情形，应当变更排污许可证:因新建、改建、扩建建设项目导致主要生产工艺、重点污染物防治设施、工艺发生变化的;国家、地方或行业污染物排放标准更新，或者排污单位按照国家、本省要求执行严于国家、地方或行业污染物排放标准的排污单位，环境保护主管部门应当告知排污单位在执行新排放标准之日前15日内提出变更申请。

二、设置排污口及其标志

《条例》规定，向大气排放污染物的排污单位，应当按照国家和本省规定，设置大气污染物排放口及其标志。除因发生或者可能发生安全生产事故或者突发环境事件需要通过应急排放通道排放大气污染物外，禁止通过其他排放通道排放大气污染物。

为了方便环境保护行政主管部门对污水排放口、废气排放口和噪声排放源的监督管理，国家环境保护局制定了GB15562.1—1995标准，规定了这三种排放口的标准图形标志及其功能。标准图形符号主要分为污水排放口、废气排放口和噪声排放源的提示图形符号和警告图形符号两种。提示图形符号是用于向人们提供某种环境信息的符号，警告图形符号则用于提醒人们注意污染物排放可能造成危害的符号。提示标志的形状是正方形边框、绿色背景色搭配白色图形;警告标志则选用三角形边框，背景色为黄色、图形颜色为黑色。该标准由各级环境保护行政主管部门统一监督实施，标牌制作也由国家环境保护局统一监制，标识牌应设置在与其功能相对应的醒目处。这种提示、警告性的标牌必须保持清晰、完整。当发现损坏或颜色被污染、褪色等不符合标准的情况应及时修复或更换，以保证其功能得到最大限度的发挥。

第十八条　向大气排放污染物的重点排污单位，应当按照国家和本省有关规定安装使用大气污染物排放自动监测设备，并与环境保护主管部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。

重点排污单位不得破坏、损毁或者擅自拆除、闲置大气污染物排放自动监测设备，不得篡改、伪造监测数据。

【本条主旨】

本条是关于大气污染物排放自动监测的规定。

【修改提示】

本条是新增的内容。

【本条释义】

环境监管力量薄弱，污染环境违法行为取证难，已在一定程度上影响了环境执法和环境问题的解决。为此，《条例》规定向大气排放污染物的重点排污单位，应当按照国家和本省有关规定安装使用大气污染物排放自动监测设备，并与环境保护主管部门的监控设备联网。要求重点排污单位不得破坏、损毁或者擅自拆除、闲置大气污染物排放自动监测设备，不得篡改、伪造监测数据，并在法律责任中明确了经济处罚和案件移交。

所谓的自动监测，是指在污染源安装自动监控系统进行监测。建立大气污染自动监测系统的主要目的包括:(1)掌握本地区大气污染的主要参数和污染程度，判断是否符合国家环境质量标准。(2)判断污染源造成的环境影响，评价防治效果，为控制和治理提供依据。(3)对排放量大，污染严重的污染源进行控制监测，防止污染事故的发生，作为进行执法监督的依据。(4)收集大气污染的监测数据，为科学研究、制定政策提供科学依据。自动监测设备是指在污染源现场安装的，用于监控、监测污染物排放的在线自动监测仪、流量(速)计、污染治理设施运行记录仪和数据采集传输仪器、仪表、传感器等设备，是污染治理设施的组成部分。重点排污单位是重点监管对象。《中华人民共和国大气污染防治法》对自动监测作了特殊规定，要求重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备。《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第三款同样要求重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备。而大气污染防治法则将“监测设备”明确为“自动监测设备”。《污染源自动监控设施运行管理办法》则规定得更为具体，要求污染源自动监控设施的选型、安装、运行、审查、监测质量控制、数据采集和联网传输，应符合国家相关的标准。自动监测设备要与环保部门的监控设备联网。环保部门应设置监控中心对重点排污单位进行监督性监测，监控中心要通过通信传输线路与自动监控设备连接，如此方能对污染源实施实时在线监控。

重点排污单位要保证自动监测设备正常运行。所谓自动监测设备的运行，是指从事自动监测设备操作、维护和管理，保证设施正常运行的活动，可以分为委托给有资质的专业化运行单位的社会化运行和排污单位自运行两种方式。《污染源自动监控设施运行管理办法》规定，运行单位应当保持污染源自动监控设施正常运行。污染源自动监控设施因维修、更换、停用、拆除等原因将影响设施正常运行情况的，运行单位应当事先报告县级以上环境保护行政主管部门，说明原因、时段等情况，递交人工监测方法报送数据方案;设施的维修、更换、停用、拆除等相关工作均须符合国家或地方相关的标准。污染源自动监控设施的维修、更换，应当在48小时内恢复自动监控设施正常运行，设施不能正常运行期间，要采取人工采样监测的方式报送数据，数据报送每天不少于4次，间隔不得超过6小时。污染源自动监控设施运行单位应按照国家或地方相关法律法规和标准的要求，建立健全管理制度，并对管理人员进行业务培训。重点排污单位要依法公开排放信息。

第十九条　鼓励和支持社会资本投入大气环境治理领域，推行大气污染第三方治理，提高治理专业化水平和治理效果。

排污单位承担大气污染治理的主体责任，可以委托具有相应资质的第三方，代其运营大气污染防治设施或者实施大气污染治理。接受委托的第三方，应当遵守环境保护法律法规和相关技术标准以及排污企业委托要求，承担约定的污染治理责任。

【本条主旨】

本条是关于大气污染第三方治理的规定。

【修改提示】

本条是新增的内容。

【本条释义】

环境污染第三方治理，是排污企业通过与独立的专业环保公司构建合同关系，约定专业环保公司负责排污者的污染治理以及提供其他环境服务，排污者支付报酬的市场化环境污染治理制度。环境污染第三方治理实现了“制造污染”主体和“治理污染”主体的分离，是目前世界上通行的污染治理方式，在美、日、欧都有成功的经验。环境污染第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。环境污染第三方治理通过实行“污染者付费、专业化治理”，有利于实现治污集约化，能够提高治污效率，降低执法成本，有利于环保科技创新。

环境污染第三方治理有两种模式:一是委托治理服务型，是指排污企业以签订治理合同的方式，委托环境服务公司对新建、扩建的污染治理设施进行融资建设、运营管理、维护及升级改造，并按照合同约定支付污染治理费用。在合同期内，环境服务公司通过运营确保达到合同约定的减排要求，并承担相应的法律责任。在该模式下，有的是排污企业委托专业环保公司从治理方案设计、工程施工、调试到建成后的运营管理提供一条龙服务，并确保达到治理效果;有的是污染治理设施管理同原企业剥离，进行企业化的运作和独立核算。二是托管运营服务型，是指排污企业以签订托管运营合同的方式，委托环境服务公司对已建成的污染治理设施进行运营管理、维护及升级改造等，并按照合同约定支付托管运营费用。在合同期内，环境服务公司通过运营确保达到合同约定的污染减排要求，并承担相应的法律责任。在该模式下，有的是环境服务公司承担企业污染治理设施的运营，有的是环境服务公司同时参与排污企业的环境管理。上述两种模式的区别在于环境服务公司是否拥有治污设施的产权，前者拥有或者部分拥有产权;后者不拥有产权，只接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理。

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出:“推动环境污染治理市场化。在电力、钢铁等重点行业以及开发区(工业园区)污染治理等领域，大力推行环境污染第三方治理，通过委托治理服务、托管运营服务等方式，由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务，提高污染治理的产业化、专业化程度。稳妥推进政府向社会购买环境监测服务。建立重点行业第三方治污企业推荐制度。”国务院办公厅2014年印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》。就河北省而言，环境保护责任重大，亟须建立以环境质量全面改善为目标，以环境公用设施、重点行业、工业园区等领域为重点，以专业化、市场化、产业化为导向，统一开放、监管有力、竞争有序、诚信规范的第三方治理市场机制。近年来，河北省对环境污染第三方治理进行了初步探索，取得了一定成效。河北省人民政府办公厅2015年印发了《河北省人民政府办公厅关于推行环境污染第三方治理的实施意见》，要求在环境公共服务领域、工业园区集中治污领域、重点行业深度治理领域、农村环境整治领域等通过多种模式推行环境污染第三方治理。河北省还对有序推行环境污染第三方治理进行了长期规划。根据规划，到2017年河北省将初步形成环境污染第三方治理市场机制，到2020年在全省治污重点领域、重点行业全面推开环境污染第三方治理。根据《河北省人民政府办公厅关于推行环境污染第三方治理的实施意见》的规定，河北省将在城镇污水处理、垃圾资源化处理、集中供热等环境公用设施投资建设上，采取特许经营、委托经营等方式引入第三方治理企业。针对工业园区集中治污，将以污水处理、烟气治理和固体废物利用为重点，采取打捆方式引进第三方运营。在钢铁、水泥、电力、玻璃、焦化、化工等重点行业，采取委托治理、委托运营等方式引进第三方治理企业。此外，鼓励第三方治理企业在农村地区开展集收集、转运、集中处理于一体的综合环境服务，解决政府一次性投入较大、回收处理体系不健全、运转不持续等问题。河北省人民政府提出，将在脱硫脱硝除尘设施改造、挥发性有机物污染治理、燃煤锅炉节能环保提升等大气污染防治行动计划实施方案重点工程实施上优先选用第三方治理。同时，加大执法倒逼力度，适时适度提高污染排放标准，实行排污浓度和总量双重控制，对超过排放标准和排污总量的企业限期整改，到期仍不达标的强制实施第三方治理。河北省将在财政资金、投融资政策、价格收费等方面对第三方治理项目予以扶持。同时，环保部门将定期公布第三方治理企业业绩、治理效果等。

第二十条对超过国家或者本省重点大气污染物排放总量控制指标、未完成国家或者本省确定的大气环境质量目标的地区，省人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。

【本条主旨】

本条是关于河北省大气污染防治区域限批的规定。

【修改提示】

本条是对原《条例》相关规定(第十一条)的修改，即新修订的《条例》从宏观上对大气污染防治采取区域限批措施，主要针对的是导致大气污染的整个区域或行业，体现了大气污染防治手段选择上的宏观视野和统筹规划。

【本条释义】

所谓的区域限批，是指对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件，直至该地区完成整改。区域限批制度具有如下特点:第一，连带性或整体性或“连坐”性，这是该制度最显著的特点。一个或一批企业违反环境法律法规，这个地区、流域、行业或相关生产线的扩大再生产将受到抑制。企业连带当地政府，老企业连带新生企业，老项目连带新项目等。第二，从区域限批的级别看，其有层级性，有国家级的区域限批、省级的区域限批、市级的区域限批以及县级的区域限批。各级别的区域限批存在重叠，即，上级的区域限批必然是下级的区域限批范围，反之，则不然。下级环境保护部门可以在上级环境限批之外设立区域限批范围。第三，惩罚性，即该制度的目的是使不能完成环境保护任务的区域、行业或大型企业集团承担不利的法律后果，即在一定的时间内不能审批新的增加环境污染的项目，实际上也就是剥夺了一定地区在目前以及相当长一段时间内招商引资的权利。当然，这种惩罚性仍具有一定的法律争议，即违反了责任自我承担的原则。现存违法排污的企业违法排污行为导致该地区其他新的企业不能立项上马，现存违法企业的违法行为的不利法律后果，不是由现存的违法企业来承担而是由未来的企业连带承担。第四，从效应结果看，具有面源性特点。这种法律责任的承担方式改变了过去不利后果的点源承担方式，变成现在的面源承担方式，着力点由点变成面，效应由点源效应变成面源效应，从而使该制度的效应层层扩大。第五，从管理手段看，具有鲜明的高行政性特点。该制度就是利用环境影响评价制度的行政审批环节对违法企业所在的地区或行业进行全方位的“围追堵截”，体现鲜明的高行政性特点。从某种程度上说，“区域限批”制度是“环境影响评价制度”的“衍生产品”。

区域限批是环保部门加强对该地方政府环保履职监管的重要手段。《中华人民共和国环境保护法》第四十四条第二款对区域限批制度作出了明确规定:“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”2005年12月，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条规定，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。2007年1月掀起的第三次“环评风暴”，河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市4个行政区域被国家环境保护总局区域限批。这是环保总局及其前身成立近30年来首次启用“区域限批”这一行政惩罚手段。此后，环境保护部在督促区域二氧化硫总量减排等问题上多次采取了区域限批措施。《“十二五”节能减排综合性工作方案》《“十二五”主要污染物总量减排考核办法》《重金属污染综合防治“十二五”规划实施考核办法》《大气污染防治行动计划》《大气污染防治行动计划实施情况考核办法》等一系列文件，均提出了采取区域限批措施的具体要求。

区域限批作为环保部门能动用的最大限度的行政手段，有望改善目前“先污染、后治理”的恶性循环，有助于实现法律效果、社会效果、政治效果的高效统一，能够对我国生态文明建设起到非常重要的推进作用。同时，区域限批作为一种行政处罚手段，还能够促进产业结构调整，有效实施国家的宏观调控政策，是督促行政机关加强环境保护、实现经济社会可持续发展、保障社会公众环境效益的有效手段。具体而言，“区域限批”对防范环境污染的作用表现为:第一，与过去针对单个项目不同，“区域限批”针对的是一个行政区域或某个行业，对一个地方而言，可能不怕一个或几个项目被叫停，但所有新项目都被叫停，其影响是巨大的;第二，“区域限批”实质是对地方政府部门执行中央政策不力的一种矫正措施。环保问题滋生的根本原因，在于环保监管体制不顺、地方政府部门监管能力不足。必须承认，从长远看“区域限批”只能是权宜之计。要从根本上解决上述问题，只能从解决监管体制不顺、基层监管能力不足入手，而理顺监管体制、增强基层监管能力，也只能通过一系列的体制改革来实现。但不可否认的是，“区域限批”虽非根本之策，却是当前解决环境保护不力问题的一剂良药。

河北省率先实现了“区域限批”的制度化。2007年，河北省环保局出台《环境保护挂牌督办和区域限批试行办法》，标志着河北省的环境保护挂牌督办和区域限批工作迈入规范化、制度化的轨道。按照规定，河北省区域(流域)限批的适用范围包括:(1)对未按期完成《污染物总量削减目标责任书》确定的削减目标的地区，暂停审批该地区新增污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。(2)对生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批对生态环境有较大影响的建设项目环境影响评价文件。(3)超过污染物总量控制指标，河流水体污染严重，对下游环境敏感水域、人口密集区已造成严重威胁或影响社会稳定的，暂停审批直接或间接向该流域排放污水量大的建设项目环境影响评价文件。(4)对无正当理由未实施或未按期完成国家确定的燃煤电厂二氧化硫污染防治项目的地区，暂停审批该地区的燃煤电厂建设项目环境影响评价文件。(5)对城市污水集中处理设施建设严重滞后，不落实国家和省制定的收费政策，污水处理厂建成后一年内实际处理水量达不到设计能力60%的，以及已建成污水处理设施但无故不运行的地区，暂停审批该地区新增排放污染物的建设项目环境影响评价文件。(6)对不按法定条件、程序和分级审批权限审批环评文件，不依法验收，或者因不依法履行职责致使环评、“三同时”执行率低的地区，限期整改。整改期间暂停审批该区域内除污染治理项目以外的建设项目。(7)对超过总量控制方案确定的污染物总量控制指标，致使环境质量达不到要求的工业开发区，暂停审批该开发区新增污染物排放量的建设项目环境影响评价文件。(8)对环境质量严重超标并有恶化趋势的地区，暂停审批新增污染物排放量的建设项目环境影响评价文件。实施环境保护挂牌督办或者区域(流域)限批，由省环保局按照国家和本省制定的程序研究决定，特别重大的报经省政府同意。对于决定挂牌督办或者区域(流域)限批的，由决定机关发文通知所在地设区的市环保局，并同时告知责任单位，提出明确的整改要求。被区域(流域)限批的，必须严格依照区域(流域)限批要求进行整改，完成整改任务，由被限批的单位向省环保局提交解除区域(流域)限批书面申请和整改报告。省环保局经现场检查，认为达到整改要求的，决定解除区域(流域)限批，并通知当地设区的市环保局。特别重大的报省政府同意。省环保局可以委托被区域(流域)限批地的设区的市环保局进行现场检查，设区的市环保局经检查达到整改要求的，向省环保局提出解除区域(流域)限批意见。决定或者解除挂牌督办、区域(流域)限批的，由省环保局通过新闻媒体或者上网公布等方式向社会公开。在挂牌督办和区域(流域)限批工作中，凡是督办不力、监管不到位的，或者逾期未完成督办要求、整改任务的，由监察机关依照《环境保护违法违纪行政处分暂行规定》追究相关人员责任。

第二十一条　县级以上人民政府应当科学编制并严格实施城市规划，建立有利于大气污染物扩散的城市和区域空间格局，设置和预留区域生态过渡带和生态保护区。

县级以上人民政府应当按照主体功能区划合理规划工业园区的布局。新建产生大气污染物的工业项目，应当严格环境准入，按照有利于减少大气污染物排放、资源循环利用和集中治理的原则，集中安排在工业园区建设。

【本条主旨】

本条是关于城市和区域空间格局、工业园区布局的规定。

【修改提示】

本条是新增的内容。

【本条释义】

一、城市和区域空间格局

根据新修订的《条例》的规定，县级以上人民政府应当科学编制并严格实施城市规划，建立有利于大气污染物扩散的城市和区域空间格局。具体的方法是设置和预留区域生态过渡带和生态保护区。

生态过渡带是两个或者多个群落之间或生态系统之间的过渡区域，又称为生态过渡区、生态交错带、生态交错区或群落交错区，如森林和草原之间有一森林草原地带;软海底与硬海底的两个海洋群落之间存在过渡带。生态过渡带并不是生态环境质量最差的地区，也不是自然生产力水平最低的地区，而是在生态环境改变的速率、抵抗外部干扰的能力、生态系统的稳定性、对全球变化的敏感性、种群对资源和空间竞争的程度等方面，表现为更加脆弱、敏感、剧烈、动荡、起伏不定。生态过渡带的功能基本上可归纳为五类:(1)通道作用。生态过渡带作为相邻生态系统之间生态流的通道，影响生态流的流向和流速。(2)过滤器作用。生态系统的某些组分能通过生态过渡带在相邻生态系统之间流动，另一些组分则受阻碍。(3)源的作用。生态过渡带为相邻生态系统提供物质、能量和生物来源，起到源的作用。(4)库的作用。与源的作用相反，生态过渡带能吸收积累某些组分。(5)栖息地作用。生态过渡带为许多边缘物种提供了栖息地。生态保护区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的重要生态功能区内，有选择地划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。建立生态保护区，保护区域的重要生态功能，对于防止和减轻自然灾害，协调流域及区域生态保护与经济社会发展，保障国家和地方生态安全具有重要意义。

在大气污染防治中，必须有效发挥生态过渡带和生态保护区的作用。以河北省保定市为例，在推进京津冀协同发展中，保定市提出生态建设要率先突破，通过加大造林和湿地恢复力度，为协同发展提供坚强生态保障。为此，该市统筹规划，重点打造西部生态屏障、京津保生态过渡带、湿地生态恢复带、浅山丘陵优质果品产业带4个“支撑点”。以山区水源涵养带建设为重点，打造西部生态屏障带。在林地条件差、人工造林困难的西部深远山区，采用封造结合、乔灌结合方式，实施封山育林;开展森林抚育，集中实施国省交通干道两侧、景区、自然保护区周边、城镇周边、水库河道两侧水土保持重点区域封育造林工程。促进绿化用地向大户、企业流转。2015年以来，全市造林绿化流转土地面积23.6万亩，占人工造林面积的31.3%，特别是廊道绿化、果品基地、林业园区建设等重点工程，基本实现了全部流转。以造林工程为重点，打造京津保生态过渡带。以城市周边、交通干道、河流水系及两侧村庄绿化为重点，建立多元化造林投入机制，通过“向上争、财政挤、整合用、银行贷、社会引”，多渠道筹集绿化资金。2015年以来，该市投入林业建设的社会资金达29亿元。同时，将林业、水利、国土、扶贫、交通、电力、发改委等部门的相关资金捆绑使用，向造林绿化项目倾斜。通过实行以奖代补、贷款贴息等鼓励、优惠政策，吸引国内知名绿化企业和造林大户积极参与造林绿化，推动绿化向高端化、景观化迈进。通过开展网上招商、联系洽谈，630多家企业和大户积极参与，造林面积占全市造林总面积的65%。目前，保北县(市)已初步建成现代万亩林业园区7个，新建和改扩建森林公园和郊野公园15个，完成高标准村庄绿化300个。围绕白洋淀水系及其上下游河流湿地，以环淀绿化带为核心，路网、水网、林网为一体，网、带、片、圈相结合，打造环白洋淀生态林带。该生态林带建设以环淀区县为重点，共实施白洋淀绿美生态走廊、环白洋淀生态景观绿化带、白洋淀连片美丽乡村绿化、环白洋淀现代林业园区、万亩荷花苑建设、白洋淀上游水系净水护堤林、水上绿洲及淀区生物护岸、花叶芦苇芦竹引种等8大生态工程。目前，已完成生态林带建设2.7万亩、绿美廊道建设2.06万亩、绿道铺设9.6公里、郊野公园水生植物种植4500亩，实现了白洋淀重点绿化建设提档升级。到2016年年底，还将建设环淀森林8万亩。果品产业既是生态建设的需要，更是保定市扶贫攻坚的有力支撑。按照“林果并重”的理念，保定市2013年开始规划建设6大果品基地，成效明显。2015年全市新增果树面积10.6万亩，新增花卉面积4069亩，新发展苗木基地4.7万亩，新增果品观光采摘园68个，新建用材林基地3.5万亩。顺平、唐县、曲阳、易县建成和完善了一批技术领先的智能化管理三优苹果标准化示范园，阜平、曲阳、涞源、涞水加快推进万亩核桃基地建设。在平原地区，保定北部重点建设万亩森林，城镇周边依托标准化观光采摘园发展城郊休闲林业，保定南部通过“公司+基地+农户”模式，拓展林苗一体绿化基地，以实现“既推动生态建设又提高农民收益”的目标。^[14]

二、工业园区布局

工业园区是一个国家或区域的政府根据自身经济发展的内在要求，通过行政手段划出一块区域，聚集各种生产要素，在一定空间范围内进行科学整合，提高工业化的集约强度，突出产业特色，优化功能布局，使之成为适应市场竞争和产业升级的现代化产业分工协作生产区。我国的工业园区包括各种类型的开发区，如国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区以及省级各类工业园区等。工业园区的用途相当多元，除了工厂、厂办等一般工业设施之外，也可提供高科技产业使用，甚至有研究机构与学术机构进驻。工业园区如经过妥善的开发，通常会发展成为一个产业聚落。目前，各地区政府把工业园区建设作为拉动区域经济增长的新引擎，纷纷制定政策与规划推动工业园区的发展，我国工业园区建设将继续呈现良好的发展势头，工业园区具备较好的投资潜力。

与我国的环保事业发展同步，在传统工业区基础上，近年来兴起了生态工业园。它与传统工业区有着重要的区别，它是利用工业生态学及系统工程学的理论和思想来规划和运行的工业园区。它不仅强调园区内的各成员内部实现清洁生产、减少废物源，同时强调成员之间的联系、合作和参与，通过物质、能量、信息等交流形成各成员相互受益的网络，使园区对外界的废物排放趋于零，最终实现经济、社会和环境的协调共进。在这一背景下，《条例》要求县级以上人民政府应当按照主体功能区划合理规划工业园区的布局。新建产生大气污染物的工业项目，应当严格环境准入，按照有利于减少大气污染物排放、资源循环利用和集中治理的原则，集中安排在工业园区内建设。

河北省非常重视工业园区的建设。《河北省人民政府关于加快工业聚集区发展的若干意见》中，明确要求工业聚集区要优化空间布局。要根据城镇发展和产业聚集需要，按照“发挥优势、合理布局、分类指导、适度超前”的原则，每个设区的市城区周边可重点规划3—4个聚集区;具备条件的，经省政府批准，可谋划建设城市新区。每个县可在县城周边规划设立1个聚集区。工业聚集区的空间布局要合理，发展重点明确，符合国家产业政策和区域生产力布局要求。设区的市周边聚集区规划面积一般在10—20平方公里，县域聚集区一般在5—10平方公里。按照“先规划环评、后项目审批”的原则，创新省级聚集区环评管理机制。聚集区发展规划必须进行规划环评，依据环境功能分区明确区域产业布局和项目准入条件。对已完成规划环评的聚集区，简化区内建设项目环评内容，重点加强施工期现场监管和“三同时”验收。对聚集区内的建设项目，简化审批程序、缩短审批时间。除有色金属冶炼、矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭、垃圾焚烧及发电、制浆、投资5000万元以上的化工，以及涉及重金属污染等可能对环境造成重大影响的建设项目外，对其他行业的项目，进一步委托和下放审批权限，由所在地环保部门进行环评审批。对于工业园区的布局，河北省提出更为严格的要求。重大建设项目原则上布局在优化开发区和重点开发区，严格控制在生态脆弱或环境敏感地区建设“两高”行业项目。2017年年底前完成城市主城区重污染企业搬迁改造。全省大气污染重点控制区范围内，禁止新建、改建、扩建除“上大压小”和热电联产以外的燃煤电厂，新建项目禁止配套建设自备燃煤电站，“两高”行业新建、改建、扩建项目实行产能等量或减量置换，城市规划区(非工业区)内严格限制新建钢铁、水泥、石化、化工、有色冶金等行业中的高污染项目。