土地生态系统排警调控的手段

6.6　土地生态系统排警调控的手段

这里讲的排警调控手段实质上是指维护土地生态安全，尽量预防或减少土地生态问题的方法、措施和途径。它以土地生态系统各子系统的协调和稳定发展为中心，通过调控决策和实施的各个环节相串联而形成系统的调控体系（见图6-4）。

图6-4　土地生态安全排警调控手段体系

6.6.1 法律手段

法律手段即调控主体运用相关的法律、法规和部门规章来管理和调节土地生态系统利益主体行为的过程。不仅各利益主体的行为需要用法律形式来保护、约束和规范，而且也只有完整、明确、严密的法律体系以及相应的立法、司法和执行职能，才能有效处理发展中各利益主体间各种复杂的关系，才能保障土地生态利用行为、土地生态安全的目标、任务和规划的顺利实现。因此，土地生态系统排警调控必须要完善土地生态行为的法律手段，保障土地生态安全有法可依、执法必严。土地生态系统排警调控的法律手段可以从两方面入手:一方面是加强有关的立法工作，制定诸如土地管理、土地产权、土地市场、环境保护等方面的法律、法规和部门规章制度；另一方面是加强相应的司法工作，健全法规执行监督机制，改善司法监督，建立土地生态行为相关执法违法的追究制度和补偿制度，发挥法律方面的公开、公平、公正和法律监督的作用。

6.6.2 规划手段

规划手段是土地管理部门和其他相关职能部门实施土地生态系统排警调控的重要手段。这里的规划指的不是在计划经济体制下政府实施的高度集中、无所不包的指令性计划，而应是全局性和总体性的相关发展规划。土地管理部门和其他相关职能部门通过制定与土地生态系统相关的、具有指导性的和间接性的宏观规划来实施调控。规划的目标主要应通过经济手段、利益诱导来实现，而不是靠行政命令来完成。主要包括:制定土地资源保护、利用和社会、经济、环境协调发展相关的中长期规划，制定土地资源保护、利用和社会、经济、环境协调发展相关的年度计划，制定相关制度保证按照规划和计划组织实施具体项目。总体而言，市场经济下，应切实转变政府部门的职能，把工作重点从计划体制下的指令性、微观性、直接性的计划管理转移到土地生态安全发展战略、规划编制等全局性和总体性的规划管理上来。

6.6.3 经济手段

经济手段也是政府进行土地生态系统排警调控的最常用的手段，它是在一定的经济理论指导下，通过实施相应的经济手段调节经济利益来影响各个土地生态系统利益主体相互之间的关系和作用，而达到干预调节土地生态系统发展的目的。土地生态系统排警调控的经济手段主要在于运用各种经济杆杠作为调控工具，如价格杠杆、税收杠杆、财政杠杆、信贷杠杆等。对于有益于土地生态安全的要素，采取有益于要素发展的价格、税收、财政、信贷等手段，使之快速发展，否则，就采取限制手段，使之延缓发展。目前，经济手段在土地生态保护方面发挥的作用相对明显，而在土地资源利用方面尚显十分薄弱。为了强化经济手段在土地生态系统排警调控方面的激励和约束作用，其发展的重点应在于建立和完善土地资源有偿使用制度和土地生态补偿制度等。

6.6.4 行政手段

行政手段即调控主体依靠行政命令和强制性措施，直接控制和指挥土地生态系统利益主体各种微观行为的手段，实质上就是政府对某些土地生态行为活动进行一定的限制或规定。土地生态系统排警调控的行政手段是市场经济下政府组织协调各部门行政事权工作，引导和调控土地生态系统各种微观行为，实施土地生态保护和管制的重要途径。它主要通过行政条例的形式实施调控行为，例如，基本农田保护、限制建设用地供应、土地用途管制、划定生态保护区等都属于行政机制的范畴。市场经济条件下，行政的调控手段是整个土地生态系统排警调控体系中不可缺少的组成部分，但应谨慎应用，所选形式及管制力度使用不当将抑制微观利益主体的活力。一般应当在对土地生态系统威胁紧迫的情况下采用，如耕地面积急剧减少、农田生态系统退化、自然灾害发生等。同时，行政机制一般应以公共利益为目标，以社会利益最大化为目标，而不是服从于自身利益。某些直接管制内容也可适度增加市场化成分，如耕地总量动态平衡的控制，可在耕地总体质量和数量控制的基础上，给地方耕地空间布局一定的自主权；或在一定程度上允许农村集体建设用地上市交易等。

6.6.5 政策手段

政策手段是土地生态系统排警调控法律机制的重要辅助手段和补充形式，其特点在于不需经过法律程序，通过政府部门的政策形式对土地生态行为进行引导和调整。土地生态系统排警调控政策手段的主要内容包括财政政策、税收政策、产业政策、人口政策、投资政策、生态政策等。

6.6.6 决策手段

决策手段指政府和土地管理部门通过一定程序对土地生态系统排警调控进行合理决策的行为。实际上，虽然土地管理部门被赋予管理地区土地资源的权利，但实际执行过程中权利有限，而且土地生态系统排警调控是一个涉及社会、经济、自然各个方面的复杂过程，土地生态系统决策机制的决策权一部分归当地政府主管。这种决策机制也就不可避免受土地管理部门和政府部门经验知识所限。为了保障土地生态系统排警调控决策的合理性，决策手段应该包括:政府和土地管理部门预先根据土地生态安全目标提出实施方案、通过土地生态系统的安全警情评价结果与排警调控目标比较计算之后制定调整方案、吸纳政府各个层面并推动社会各界广泛进行公众参与的民主程序和建立责任追究机制。

【注释】

[1]常绍舜.系统科学方法概论［M］.北京:中国政法大学出版社，2004:188.

[2]张之焕，刘光霞，苏连义编著.控制论、信息论、系统论与现代管理［M］.北京:北京出版社，1990:56.

[3]根据控制系统有无反馈回路，控制系统可区分为开环控制系统和闭环控制系统两大类。开环控制系统指输入直接控制输出而不受输出影响的控制系统；闭环控制系统指用输入控制输出，同时根据输出的回输（反馈）来调整输入的控制系统。