我国土地资源可持续利用的对策和措施

4.5.3 我国土地资源可持续利用的对策和措施

1991年联合国可持续土地管理会议上，将土地可持续利用定义为:将技术、政策和旨在使社会经济原则和环境关系一体化行为结合起来，以便同时达到保持或提高生产或服务（生产性），降低生产风险（安全性），保持自然资源潜力和防止土地、水质的退化（保护性），具有经济活力（活力性），被社会所接受性（可接受性）。结合我国土地资源和社会经济发展的特点，《全国土地总体规划纲要》中，提出了我国土地资源可持续利用的内涵，即科学合理地利用、开发、整治和保护土地资源，实现土地资源的可持续利用与社会、经济、资源、环境的协调发展，满足社会经济长期发展的需要，达到最佳的社会、资源、环境和经济效益。

一个国家的土地资源面积是有限的，如何利用土地资源，才能达到生产性、安全性、保护性、活力性、可接受性的统一，具体来说是如何协调人与土地、人与人的关系，以达到人与自然的和谐统一。目前，我国的城市化发展，农村结构调整占用了大量的耕地，我国的耕地面积在七年间减少了近1亿亩。另外，在土地利用中出现了各种各样的问题，要解决好这些问题，缓解人地关系紧张的矛盾，就需要我们树立可持续利用的理念，政策措施不只是制定好，更要实施好。结合我国目前土地资源现状，我国的土地资源管理需要做好以下几个方面的工作:

1）合理控制人口增长，减轻土地的承载压力

我国人口基数大，人口增长快，伴随着人口的急剧增长，土地承载力增大，人们不顾自然规律，对土地资源采取掠夺式开发，从而造成土地资源的严重破坏和生产性能的降低，土地生态环境的平衡性被打破了，引发了诸如水土流失等问题的出现，而这些又反过来影响土地的产出水平及效益，最终陷入土地利用恶性循环的怪圈。所以，必须有效控制人口增长，减轻土地的承载压力，从而从源头上确保我国土地资源可持续利用的实施。

2）加强耕地保护，确保基本农田的保有量及质量

耕地保护得如何，直接影响到我国的粮食保障问题。由于我国人均耕地少，并且农业产业结构调整和工业化、城市化的发展势必占用耕地，耕地资源随之减少，但是我国的粮食需求以及由此产生的对于耕地资源的需求却在不断增加，所以说保护耕地具有重要的战略意义，也是我国土地资源管理的核心任务。目前，全国在册基本农田面积现有15.89亿亩，这对于我国这样一个人口大国来说，要保持“一要吃饭”的问题显得尤为紧张，所以“十一五”规划提出了保护基本农田的总要求:总量不减少，质量不降低，用途不改变，保护好基本农田有利于确保国家粮食安全，促进土地节约、集约利用，促进农民增收，保障农村稳定，同时，也能维护好农村自然生态安全。基本农田是自然生态系统的重要组成部分，发挥着湿地、绿地、景观等生态功能，既是饭碗，又是生态田。

3）节约集约利用土地

我国农村土地利用历史悠久，但一直以来经营规模狭小，存在着农业土地利用效率低的问题；对于非农业用地也存在着土地利用浪费和利用效率不高的问题，如空心村、城中村、土地闲置问题。所以一方面要立足内涵挖潜，提高建设用地的利用率，另一方面提高土地占用成本，以促进土地集约利用水平，使土地的合理和可持续利用成为可能。对于农业用地而言，增加投入，不断改善土地利用的环境条件，大力推广适用的农业技术，因地制宜，提高土地产出率；开展农田基本建设，治理中、低产田，挖掘土地生产潜力，推进适度规模经营，优化配置土地资源。此外，强化土地复垦制度，推行“谁复垦谁受益”的原则，逐步提高土地复垦率，用好每一寸可用土地，搞好土地整理，有效利用土地资源，通过土地整理，不仅可以增加耕地，补充建设用地，保持耕地占补平衡，而且可以改善生产条件、城乡建设布局和生态环境，促进土地资源可持续利用和发展。

4）搞好土地整治，提高土地质量，改善生态环境

我国土地利用过程中存在水土流失、土地沙漠化、盐渍化、土地污染、水环境系统破坏、草地资源数量质量减少、林地资源减少等各种问题，如果对于这些问题慎重处理，采取一些改良措施，利用法律手段，明确权属问题等方式就可以弱化问题所带来的后果。土地整治是土地资源开发利用保护和治理工作的总称。当前我国土地整治要着重搞好以下几个方面的工作:一是搞好水土保持，重点做好我国大江大河源头及上游的水土保持工作，退耕还林、退草，恢复森林、草原系统涵养水土的功能，兴建必要的水土保持工程；二是治理土地退化，包括治沙、治碱、治潜育化、治土地污染，利用生物化学和工程等措施对土地的各种“病症”进行治理，遏制我国土地质量退化。土地治理是过程，而不是结果，治理过后需要在对土地进行有效保护的前提下合理利用，需要制定相关法律，将权利和责任明确到单位和个人，达到标本兼治的效果。

5）强化土地规划的科学性和权威性

土地利用涉及国民经济和社会发展的各部门、各行业，如何有效、科学地用地需要各个方面的协调，土地利用总体规划的实施有助于解决用地分配的时空布局问题。编制规划前需要做好土地资源的调研、评价工作，摸清家底，了解供需状况；编制规划时需要综合考虑各方面的要求，不仅要协调好各部门各行业用地的要求，而且要协调好人与自然的关系，做好规划的环境评价工作，以实现经济、社会、生态综合效益的最大化；规划的编制着重在于能否实施好，一个有效、科学、合理的规划若得不到落实，而只是文本的价值，将有损规划的权威性，也违背了编制规划的初衷。所以不仅要求编制规划坚持科学性、综合协调的原则，而且规划的实施也必须强化土地规划的科学性和权威性。另外，要加强规划的公众参与性，对规划的实施情况进行监督。

6）不断完善和促进土地持续利用的政策体系和制度规范

以土地持续利用为目标的土地资源管理离不开政策和制度支撑。这一政策体系和制度规范不仅包括土地政策体系本身，而且还涉及土地政策与农业政策、社会政策、经济政策、企业改革政策、生态环境保护政策、城市发展政策等之间的相互关系问题。因此，只有加强相关政策之间的协调，才能促进土地持续利用以及社会经济、生态环境的健康发展。对于土地政策体系内部宏观政策体系（如土地利用规划等）必须与微观行为（企业、农户的土地利用行为）相互协调，主要通过土地价格、税收、金融政策等的科学运行来得以保障。

主要参考文献

［1］包浩生，彭补拙.自然资源学导论.南京:江苏教育出版社，1999

［2］封志明.资源科学导论.北京:科学出版社，2004

［3］陈永文.自然资源学.上海:华东师范大学出版社，2002

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［5］刘成武，黄利民等.资源科学概论.北京:科学出版社，2004

［6］薛平.资源论.北京:地质出版社，2004