国土资源可持续利用战略

人类在土地利用的过程中，可能对土地生态系统的结构产生干扰或破坏，导致其功能越来越脆弱，生产力越来越低。面对这种局面，人们提出了国土资源可持续利用的概念，即在满足当代人们对土地利用需求的同时，不损害后代人利用土地资源满足其自身需求的能力，也不损害当代及后代人生存和发展所需要的其他利益。

一、国土资源可持续利用战略的发展阶段

土地资源利用战略阶段，是按照土地需求水平、土地供给能力及规划目标，为了适应经济社会发展的需要，而对规划期间土地利用进行的有序安排。根据中国的国民经济发展规划的阶段性目标以及中国土地利用与经济社会发展态势的分析结论，将全国土地资源利用的战略阶段划分为3个阶段。

1．盘活存量、适当增长阶段

2005年～2010年，是中国经济快速发展时期，基础设施建设、工业化与城镇化的发展将在该时期内对用地持续保持旺盛的、刚性的需求，表现为建设用地的有序扩张。特别是伴随人口高峰期的到来和城市化水平的提高，一方面城镇建设用地将表现为刚性增长；另一方面，随着经济社会发展水平的提高，基础设施建设用地也会不断增长。此外，原有建设用地浪费现象严重，盘活存量应该成为这一阶段土地利用的主要任务。

2．内涵挖潜、结构优化阶段

2011年～2020年，是中国经济社会持续平稳发展的重要时期，该阶段的基础设施建设已较为完善，工业化、城镇化发展已具有一定的规模，经济增长方式的转变促使土地资源逐步迈上节约、集约和高效利用的轨道。在统筹城乡土地利用和各行各业的建设用地中，更加注重内涵挖潜、调整结构和优化布局，土地利用的效率与效益明显提高。

3．集约高效、和谐发展阶段

从经济发展阶段来看，在2021年～2030年的远景期，中国经济社会发展将达到较高的水平，经济结构与产业结构调整取得显著成果，届时市场经济体制及其调节机制得以完善，基础设施建设更加完备，产业结构优化和区域经济特色的强势显化，生态与环境建设取得突破性进展，人地和谐发展，土地利用效率和集约利用水平得到极大提高。

二、国土资源可持续利用战略的中长期目标

结合中国土地利用的特点与问题，并集中体现新时期中国关于粮食安全、经济发展、生态安全等各项重点发展战略以及经济社会发展目标对土地利用的要求，提出2005年～2020年土地利用战略的总体目标：粮食安全、集约高效、结构合理、生态良好、协调发展，即在保障农业综合生产能力的基础上，注重土地集约高效利用和区域间的优化配置，杜绝土地资源的闲置浪费，实现土地利用方式由粗放利用向集约利用的根本转变，促进经济发展和社会进步。进一步加强生态环境保护和建设，保障必要的生态建设用地，统筹区域城乡土地利用结构与布局优化，为中国国民经济持续、快速、健康发展提供可靠的土地资源保障。

根据中国经济社会发展中长期战略目标，预计2010年和2020年，全国人口总数分别达到13．6亿人和14．6亿人，城镇化水平分别达到47%和58%左右，森林覆盖率分别达到20%和23%以上，国内生产总值（GDP）分别达到20万亿元和36万亿元以上，逐步迈上经济社会持续发展、人与自然和谐发展的轨道。综合考虑各区域及各类、各业用地的需求以及土地资源的可供给能力，综合其他专题研究对主要规划调控指标的预测，提出主要用地指标的具体调控目标。

1．农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治

在大力推进农业结构调整，加大生态退耕力度的新时期，耕地保护的重点在于切实加强对基本农田的保护。特别要规范和引导农业结构调整中耕地的合理利用，严禁利用基本农田挖塘养鱼、平原种树、建畜牧饲养场和其他对土壤耕作层造成永久性破坏的生产经济活动，稳定基本农田面积，保护粮食综合生产能力，确保国家粮食安全，力争确保1．2亿公顷耕地（18亿亩）。同时，耕地保护要逐步由单纯的数量保护转向数量、质量并重和生态的全面保护。通过加大土地开发整理力度，使中低产田的治理率达到30%。全面改善农业生产的水土资源条件，改善农业生态与环境和保障耕地质量安全。

2．科学安排和优化各类新增建设用地

在保障全国重点基础设施和重大项目建设用地的前提下，对全国建设用地增长速度与总规模加以有效控制。同时，充分考虑到不同区域经济社会发展的阶段性及其建设用地惯性增长的现实。预计到2020年，全国新增建设用地可控制在563．62万公顷，其中新增城镇、独立工矿及交通运输用地控制在308．22万公顷，新增城镇用地的规模控制在179．04万公顷。

3．合理调整建设用地的结构与布局

限制“冒进式”城市化发展，转变农村居民点“布局散、规模大、用地乱”格局，使城乡居民点建设用地规模过快扩张的势头得到有效遏制。重点保障城乡基础设施及其他重点建设的项目用地。鼓励盘活和挖潜存量用地潜力，优化建设用地配置结构和提高利用效益，促进城乡、区域用地的统筹配置与协调发展。通过政策引导和加强管理，实现城镇建设用地的增加与农村居民点用地缩减相挂钩（即“增减挂”战略），特别是农村非农化进程中进城稳定就业的农民宅基地，应该重点纳入建设用地的优化调整与土地整理规划。到2020年，全国城镇人均建设用地稳定在100平方米的水平；农村人均建设用地控制在150平方米的水平。

4．盘活存量建设用地，提高节约、集约用地水平

充分发挥土地利用优化配置的市场机制的基础性调节作用，积极采取有效的激励与引导措施，促使城乡建设用地的集约利用。统筹安排好存量建设用地和新增建设用地，逐步实行建设用地的存量挖潜与建设用地的增量供给相挂钩的政策，鼓励建设用地由外延扩张向内涵挖潜方式转变。采取旧城改造、城中村改造、废弃地整理使用等综合措施，对各行各业的用地要严格按照可供的用地规模和年度指标审批，特别应该加强对建设用地的投资强度的管治和综合带动效应的考核。到2020年，全国建设用地产值将提高到80～100万元/公顷。

三、土地可持续利用的多维分析

（1）从生态学意义上来说，是保持特定地区的所有土地均处于可用状态，并长期保持其生产力和生态稳定性。

（2）从社会-经济学意义上来说，是保持特定地块特定用途，农民可能从他们自己的观点出发，并由他们自己的理解和定义、他们的观点和行动，在确定现有土地利用方式是否具有持续性问题上起着重要作用。

（3）从时间上看，土地可持续利用不仅着眼于眼前，更着眼于长远的未来；从空间上看，不是着眼于一部分人，而是着眼于全体人类。

（4）从系统论看，土地可持续利用是在人口、资源、环境和经济协调发展战略下进行的，这就意味着土地可持续利用是在保护生态环境的同时，要促进经济增长和社会繁荣。

（5）从与传统土地利用方式的比较看，土地可持续利用更加强调土地利用的可持续性、土地利用的协调性和土地利用的公平性。

四、我国农村土地可持续利用对策

1．严格控制人口增长

当前我国耕地面积以每年2%的速度在下降，人口却以每年1．0%的速度在增长。在土地资源难以增加的情况下，控制人口增长是缓解人地矛盾的根本措施。我国土地人口承载力的研究表明，我国土地资源的人口最大承载力为16亿人左右，预计2050年我国人口就将达到16亿，我国土地承载力将面临严峻考验。因此，我们必须严格实行计划生育政策，尤其是要严格控制广大农村人口的增长，从而减轻土地的承载压力。

2．广泛开展土地整理和开发复垦工作

土地整理就是在一定区域内，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林等综合治理，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率。据国土资源部调查，土地开发整理潜力包括宜农后备资源开发，农田和居民点整理、工矿废弃地复垦的补充耕地的潜力。要把全国可以利用的土地资源都因地制宜地充分利用起来，有计划地开发复垦，变宜垦地为耕地，提高土地垦殖率，从而减缓因城镇建设、国家重点建设等对耕地征用而带来的耕地面积下降的压力。

3．优化土地利用结构

土地资源持续利用的重点是遵循生态规律，立足适宜性，调整土地利用结构和空间布局，根据自然条件和社会发展水平，按照土地的适宜性、生态规律，统筹安排各业用地，对不合理的土地利用结构和布局进行调整，使自然资源的多样性充分、合理、有效地挖掘利用。在土地利用总体规划指导下，搞好农用地结构调整。调整农业生产结构要因地制宜，保护和合理利用土地资源，促进农业可持续发展。

4．改善土地生态环境

土地生态环境的日益恶化给我国经济和社会发展带来了严重危害。在当前科学技术水平下，农业生产很大程度上仍然取决于自然条件。要采取措施改善土地生态环境：一是可以通过植树造林、禁止乱砍滥伐等手段来保护自然资源，改善生态环境，有计划地将不宜耕种的耕地退耕、还林还牧，防止水土流失，减少自然灾害的发生频率；二是可以通过加强水利基础建设，如排灌沟渠硬化、增加排灌设施等，提高防御自然灾害的能力；三是大力推广保护性耕作技术，如秸秆还田技术、平衡施肥技术、施用有机肥、轮作、种植绿肥等，不断培肥土壤肥力。

五、我国城市土地可持续利用对策

1．严格控制城市规模

城市规模的适度性，直接影响着城市土地的利用效益。随着我国城市化水平的不断提高，城市占用土地的规模越来越大，大量的农地被占用。我国城市的发展方针是“合理控制大城市，积极发展中小城市”，而在实际运作过程中往往不是这样。许多城市在发展过程中盲目扩大城市用地规模，以“摊大饼”方式扩展，城市土地开发呈外延平面式扩张趋势，占用了大量的土地特别是耕地资源，而且城市土地浪费严重，使用效率低。因此，必须严格控制城市用地规模，必须严禁城市以“摊大饼”方式无休止地向外延伸。城市不能一味追求规模而无限制扩张，应该通过集约利用土地，挖潜城市内涵来提高城市化水平。

2．合理制定并严格实施城市规划

城市规划是对城市各项用地和建设进行合理组织与协调的行为。只有严格按规划控制土地供应总量，实行土地用途管制，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高土地资源利用效率；只有通过规划合理配置土地资源，才能促进城乡建设合理有序进行，达到城乡统筹、区域统筹、协调发展的目标。土地的科学规划，关系到土地资源保护，关系到区域经济的协调发展，是国家调控经济社会协调发展的一个重要手段。在城市土地开发前应组织制定科学、合理的城市规划，充分发挥并强化城市规划的作用和维护城市规划的立法权威，形成城市土地集约化开发的约束机制。规划编制过程应重视民主化，强调公开编制规划，强调专家咨询和公众参与，土地利用总体规划应探索公众参与的内容、程序和方法。

3．通过城市土地置换，合理调整城市用地结构

城市土地置换是指按照城市产业结构调整的需求，依据城市土地价值规律，以通过转变城市土地使用机制，调整城市用地结构和空间布局，转换城市土地功能，达到改善城市环境，更新城市空间，提高城市土地利用综合效率，实现城市土地利用可持续发展的目标。应该把那些占地面积大、污染严重、经济效益相对较低的工业从城市繁华区与商业区搬迁到地价较低、空间广阔的城市边缘地带，有利于城市土地集约利用单位面积效益的提高，有利于盘活城市存量土地。

4．充分利用城市空间，并加强旧城改造

从目前的技术水平来看，我国城市土地的容积率普遍偏低，高层建筑所占的比例较小，老城区低矮破旧的建筑比比皆是，城市土地的空间资源没有得到充分利用。在城市土地利用中，要盘活土地存量，挖掘土地资源的潜力，向空中要地，向地下要地，充分发挥土地资源的空间价值。目前我国旧城中交通拥挤、房屋低矮、环境差等情况依然严重存在，旧城改造潜力巨大，积极进行旧城改造势在必行。