转型期城市规划的困境与反思

2.2.3　转型期城市规划的困境与反思

1）价值困境：发展效率指向的反思

价值之于个体是关于事物的好与坏、对与错、优与劣、强与弱、多与少的一种主观认定，之于群体既是一种主观认定，又是一种客观存在，是一种主观认定与客观存在相统一的偏好。根据辩证唯物主义“存在决定意识”的哲学原理，价值是一种观念形态，是社会存在之于人们的意识的一种反映，但价值观一旦形成，就会直接影响人们的信念、行为选择与生活方式。价值观的形成是一个极为复杂的过程。社会价值观是由历史、地理、文化、经济状况、政治制度、意识形态、心理特质等诸多因素综合作用形成的既定的观念形态。个体的价值观则是由个人的生活环境、个人与环境的关系特质综合作用形成的既定的观念形态，它基本是多种社会交互行为的结果，但与个体的特征亦有密切的联系⁽⁴⁹⁾。城市规划作为城市社会经济发展的建制之一，直接是在社会、经济、政治体制运作许可的范围内生存、发展和发挥作用的，因此，社会、经济、政治等因素对城市规划具有先决性。自改革开放以来，整个国家的指导思想是“以经济建设为中心”，“发展是硬道路”，在这样的社会环境下，规划制度变迁也一直沿着如何服务于经济建设，为经济建设保驾护航的路径发展的，进而形成以经济发展效率为指向的规划价值观。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，为了适应市场经济发展的需要，在过去的一段时期内，无论是在规划理论研究还是在规划实践中，许多规划师自觉或不自觉地将城市规划的作用定位于是否能够推动经济发展，是否能够提高经济发展的效率。城市规划师被不断地告诫要树立市场意识，适应市场经济的发展。在进行城市规划编制和实施的时候，也是以经济效益作为规划评价的首要标准甚至是唯一标准。这样城市规划的作用被定位为要服从和服务于市场经济的发展，成为发展市场经济的工具。正是因为许多地方政府将城市规划作为经济发展工具进行定位，对城市规划作用的认识出现了两种倾向。

一种是规划滞后论，“城市规划阻碍经济发展”，“城市规划滞后于经济发展”，将简化和弱化规划管理作为“提高行政效率”、优化投资环境、促进经济发展的重要举措。在实际工作中，城市规划无法发挥城市空间发展的调控作用，对重大项目的选址和决策不能发挥作用，规划部门仅仅完成办理日常的“两证一书”的规划手续工作。规划部门难以行使开发建设规划许可的否决权，否则就会被批评“思想观念滞后”，被要求“不换脑子就换位子”。另一种是规划龙头论。城市规划在城市发展的开发程序中处于领先位置，因此城市规划对于城市发展具有先导性的影响。规划龙头论夸大了城市规划的作用，无形中将城市发展中出现的问题都归罪于城市规划。比如城市发展中出现的各种社会、经济、生态等问题都被认为是城市规划带来的问题。实际上城市规划在本质上是人类对城市发展的一种认识，是城市发展的客观过程的一种反映，在这种关系中，城市发展对城市规划具有绝对的决定性作用。城市规划对城市发展的作用有限，其只是复杂的城市发展的动力源之一。其次，城市规划的作用对象主要集中在城市空间系统上，尽管在空间开发和使用中反映了社会、经济、政治等关系，这些关系对城市发展具有决定性的作用，但这并不意味着城市规划能够解决城市中的各种问题，而且城市规划也未被授予这样的权力。K.Lynch在对美国城市建设状况的分析中指出，在城市建设过程中起主要作用的因素是那些能够决定大型基础设施开发投资的联邦部门、跨地区部门以及大型财政机构、大公司和大开发商，地方城市规划机构只是力量较弱的行动者⁽⁵⁰⁾。

在发展效率指向的价值观影响下，城市规划行为出现了一系列的偏差，并反过来影响到城市规划的社会地位和社会功能。①城市规划成为推进城市发展效率的工具。城市规划编制的动机偏重于城市空间开发，核心内容是为建设服务，并可以为建设而违反或修改已有的法定规划。正是由于城市规划定位在这样的基础之上，因此，一旦出现城市建设过热、经济发展过热或耕地被占用过快等问题时，城市规划就再次成为导致这些现象出现的原因。②发展效率指向下的城市规划行为，有意无意地排斥城市规划维护社会公正的功能，比如以公众参与妨碍城市建设进度为由，排斥城市规划中的公众参与。从根本上说，城市规划所涉及的社会资源的配置问题，在社会整体的层面上，其终极准则是公平和公正，而不是效率，或者说效率只是第二层面上的准则⁽⁵¹⁾。

2）功能困境：城市规划工具化的反思

我国的城市规划从“国民经济计划的延续和深化”到“各项建设的综合部署”再到“宏观调控的有效手段”，反映了人们对城市规划社会功能认识的转变。城市规划的社会功能不仅取决于城市规划学科的特征，更与所在的社会环境密不可分。

我国当前城市规划所处的环境和所要解决的问题，总体上和西方的20世纪50年代有很大的相似性，处于城市高速发展时期，整个社会心理处于乐观状态，崇尚科学技术的力量。虽然，改革开放以后，我们介绍了大量国外的规划理论思想，但对我国城市规划产生最大影响的还是系统理性规划思想，其中物质空间规划还是城市规划体系的核心内容，这与我国高速扩展的城市空间依然需要编制空间规划方案有很大的相关性，反映了这一时期西方规划理论方法和工具在中国当代情景中的适用性。

由于受到全球化、信息化等时代特点的影响，我国城市发展所面临的问题和挑战要比西方更为复杂和综合，由于规划理论发展的多向度性，我们无法直接照搬西方的规划理论，必须进行自我创新。目前我国城市规划理论的发展基本上源自对于实践的归纳和规划师自身的设想，过于强调规划技术理性，将规划理论等同于规划技术，试图通过学习一两个西方的实例或理论的片段来直接解决我国目前城市发展中面临的问题，缺少规划理论这一中间环节的转化。这实际上反映了在规划理论和实践中将城市规划工具化、技能化的认识倾向。“长期以来，规划被认为是一门技术，如同一切技术一样，规划的社会功能就是提供解决问题的手段。由于在评价手段时，着重点往往在其解决问题的效率，因此效率往往成为评价规划优劣的标准。”⁽⁵²⁾

城市规划的工具化体现为：城市规划成为地方政府谋取政绩的工具，成为开发商实现自己开发意图的技术掩护工具，成为规划师谋取利润的工具。比如控制性详细规划在发展过程中的作用也发生了变异，地方政府将控制性详细开发变成了加快土地批租速度和加快建设步伐的工具；成为开发商谋取超越常规控制、获得超额利润回报的技术掩护工具；成为规划编制单位的利润工具⁽⁵³⁾。被工具化了的城市规划更加突出发展效率而忽视了公平问题。以空间发展效率为指向的规划制度安排认为，可以通过快速发展降低因利益分配重组所带来的利益冲突。但是经过多年的发展，经济与社会发展已经出现了不协调甚至失衡的状态，利益主体的冲突和对抗升级，城乡和地区差距拉大。特别是某些强势利益集团利用自身拥有的政治和经济资源优势，通过影响社会舆论和政策制定过程，试图影响改革进程，谋求自身利益的最大化，侵害和剥夺弱势群体的利益。弱势群体由于未能充分分享发展的成果，加重了被剥夺感，影响了社会稳定。

对于城市规划行业而言，城市规划的工具化带来一个悖论性的结果。一方面，城市规划的社会地位提高了，社会各界对城市规划的重视程度是空前的，体现为各地城市规划编制经费增长很快，规划设计机构和行业从业人员成倍增加⁽⁵⁴⁾。另一方面，城市规划的社会功能却存在明升暗降的情况，城市规划所起的作用似乎并没有与社会地位一样成比例地提升。相反，在不少情况下城市规划被曲解，体现为城市规划的综合协调职能未能充分发挥，不得不迁就于局部的利益，城市规划对于城市长远发展的战略安排屈从于近期的利益⁽⁵⁵⁾。

总之，城市规划的工具化使城市规划脱离了其作为公共政策的属性，多年来我国的城市规划还没有充分体现公共政策的追求社会公平的主要功能和根本目标，成为政府推行和主导市场经济、追求经济效益的工具，而社会公平的主旨和目标往往遭到忽视以致被抛弃⁽⁵⁶⁾。城市规划的核心问题是城市空间开发的外部性问题，是规划主体之间的利益关系问题，效率标准不足以评价这种关系，甚至会出现效率越来越高，主体之间的利益关系越尖锐，这也是我国在城市建设飞速发展的同时，空间利益冲突加剧的重要原因。传统计划经济和行政手段已经无力对此进行有效的协调，原有作为经济发展的技术工具的城市规划越来越不适应社会发展的客观要求，其合法性受到质疑。正是在这样的背景下，我国提出科学发展观和建设和谐社会的指导思想。在这样的背景下，规划界也开始反思自身的角色，提出了“城市规划不仅是确定建设什么，更重要的是规定禁止什么”、“城市规划是政府引导和调控市场经济的手段”等观点。城市规划的公共政策属性得到越来越广泛的承认。现代意义上的公共政策是国家和政府对“市场失灵”进行干预的产物。在现代市场经济条件下，公共政策作为政府干预市场的主要手段，作为政府运用公共权力创造和合理分配公共利益、促进和维护社会公正的工具，决定了其与市场机制分工的差异：市场机制主要解决效率问题，而政策机制主要解决公平问题。公共政策的制定和实施，一方面必须以效率为其存在基础，有利于市场配置资源作用的充分发挥；另一方面又要以社会公平为根本目标，有效克服和矫治市场的固有缺陷。