水资源开发与保护的对策

7．4．3　水资源开发与保护的对策

根据《全国生态环境保护纲要》的内容和《中国可持续发展水资源战略研究》的总体战略，水资源开发与保护的对策和内容可概括为以下几点。

1）建立生态功能保护区

江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区和重要渔业、水域等重要生态功能区，在保持流域、区域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家和地区生态环境安全方面具有重要作用。对这些区域的现有植被和自然生态系统应严加保护，防止生态环境破坏和生态功能退化。跨省域和重点流域、重点区域的重要生态功能区，建立国家级生态功能保护区；跨地（市）和县（市）的重要生态功能区，建立省级和地（市）级生态功能保护区。

生态保护区内，停止一切导致生产功能继续退化的开发活动和其他人为破坏活动；停止一切产生严重污染的项目建设；区内人口已超出承载能力的应采取必要的移民措施；走生态经济型发展道路，尽快遏制生态环境恶化趋势。

例如，国务院于2001年批准的塔里木河流域综合治理方案就是落实生态功能保护区的一项重点工程，可以作为落实该项任务的一个典型。该区长期以来，由于气候变化和对水土资源的不合理开发利用，导致河道断流、湖泊干涸、林木死亡、土地沙化，下游塔克拉玛干沙漠和库姆塔格沙漠逐步合拢，生态系统加剧恶化，严重制约了流域经济社会的可持续发展，并威胁到我国西北地区生态系统。塔里木河的综合治理方案：采取压缩平原水库，减少蒸发；兴建山区水库，提高流域水资源合理配置的调控能力；整治干流河道，筑堤、防渗、疏浚；积极稳妥地进行流域经济结构调整，发展节水农业，实施退耕还林、还草，完成荒漠林封育、草地改良。方案实施后，可以改善的流域天然植被面积达1950万亩，下游生态系统将得到初步恢复，每年会有3．5亿m³水输往台特玛湖。

2）水资源的开发利用要全流域统筹兼顾，生产、生活和生态用水综合平衡

（1）必须保证生态环境用水

森林具有良好的调节用水功能，降雨时能减少地表径流，增加地下水入渗，在小流域范围内可降低洪水灾害，增加枯水期的水量。同时，还可以防风固沙，减少水土流失，改善水质。但是，植物总是要耗水的，特别是对干旱与半干旱地区，会影响河流总水量。必须坚持首先保证生态环境用水，然后再分配经济用水的原则。为实现2030年我国生态环境明显改善的目标，需要考虑华北、西北、内陆、黄土高原与黄河下游河道、湖泊洼淀、城市环境等不同类型生态环境用水800亿～1000亿m³，约占总需水量的12%。

（2）经济发展必须以水定项目，以水定规模

在缺水地区停止新上高耗水项目，逐步调整高耗水产业。建立缺水地区高耗水项目管理制度。在发生江河断流、湖泊萎缩、地下水超采的流域和地区，应停止上新的加重水平衡失衡的蓄水、引水和灌溉工程；合理开采地下水，做到采补平衡；在地下水严重超采区，要划定地下水禁采范围，清理不合理的抽水设施，控制地下水漏斗扩大，防止地表塌陷。对于擅自围垦的湖泊和填占的河道要限期退耕还湖、还水。

（3）坚持开源与节流并重，节流优先的原则

为了解决国家发展战略和区域发展需求，水资源需要在流域内和流域间两个层次调配，预计国民经济最大年需水量（2050年前）将达7000亿～8000亿m³，需在现状的基础上新增2400亿m³左右的用水。必须通过现有工程挖潜，兴修蓄、引、提工程，地下水挖潜，废水处理后新增回用量，沿海地区用海水代替部分淡水作冷却用水，干旱区及山区兴修雨水集流工程等措施，增加1750亿m³左右的供水能力。为了解决北方缺水地区发展的水资源需要，必须实施跨流域调水以新增500亿～700亿m³的供水能力。

现在水利部提出的南水北调及东、中、西三线引水工程已被中央肯定，已进入逐步实施阶段，北方缺水状况可望得到缓解。但是，上述种种措施只能勉强维持21世纪中叶用水需要。在战略研究报告中提出，只有在2030年东部发达地区率先接近需水“零增长”，2050年前后全国需水量趋近“零增长”的前提下，才能保持供需平衡。面对如此严峻的形势，必须坚持开源与节流并重，节流优先的原则，必须把节水放在突出的位置，建立节水型社会。

解决水资源可持续发展战略的核心是提高用水效率。

①要提高农业用水效率。农业用水占用水总量的75%左右，但至今还是大水漫灌的方式居多，水的有效利用率比发达国家低30%，必须采用喷灌、滴灌、渗灌等先进技术提高水的利用效率。同时还要讲究科学种田，采取合理耕作，研究灌溉的边际效益，找到产量和用水的最佳结合点，确定灌溉农业和依赖天然降水的旱地农业的比例，运用现代科技更科学地利用天然降水，提高旱地农业的产量等措施，千方百计提高用水效率。

②要提高各类产业的用水效率。我国单位国民生产总值的用水量是发达国家的100倍。除了农业用水的浪费以外，工业用水重复利用率只有30%～40%，而发达国家为75%～80%，城市输配管网和用水器具的漏水损失高达20%以上，采取措施改变上述状况，就可以大大提高水的利用率。目前国外提出了工业生态学的新概念。所谓工业生态学，即是通过“环保加效率”的办法，减少原料消耗，改进生产程序，缓和对环境的影响，努力实现资源消耗和环境污染最小化，以利在竞争中取胜，这个思路值得各行业仿效。

③要制定合理的用水政策，适当提高水价，用经济杠杆来加强水资源的管理。例如，地处宁夏与内蒙的宁蒙灌区是水资源浪费严重的地区之一。2000年，宁蒙灌区把用水价格由每立方米0．6元调到1．2元，采取经济手段提高了农民的节水意识，结果少引黄河水6亿多立方米。必须通过完善法律、法规建设，为水资源保护和管理提供法律保障。

3）大力治污，加强对水体环境的保护

我国严重的水污染现象形成的原因是多方面的，主要是在经济快速增长形势下，工业结构不合理，至今还是粗放型发展模式；废水处理率低，大量废水直接排放，水源污染严重，没有采取有效措施加以控制；再加上历史欠账过多，资金投入严重不足，人们环境意识淡薄，环境管理薄弱，环境执法力度不够；排污收费等相关经济政策未能起到对治污的刺激作用等等，使水污染的形势十分严峻。为此，必须采取以下措施：

（1）尽快实现从末端治理向源头治理的战略转移，大力推行清洁生产，实现“增产不增污”、“增产减污”的目标。通过调整产业结构、改革生产工艺、进行技术改造、加强生产管理等手段，将污染消灭在生产工艺过程之中，并逐步将全过程预防的环境战略持续地应用于生产、产品和第三产业及消费中。如果工业废水和工业有机废物造成的COD排放量保持在1997年的水平，则城市废水排放COD总量在2010年可维持在1997年的水平，2030年和2050年则将分别降低14%和20%，使水环境有明显改善。

（2）加快城市废水处理厂的建设步伐，实施废水资源化。如能在2010年、2030年、2050年废水处理率分别达到50%、80%和95%，废水回用率分别达到15%、30%和40%，则将减少排放水体的污染物量，大大改善水环境质量。

（3）从单纯的点污染源治理转向点源、内源和面源的流域综合治理。面源治理应与生态农业建设相结合，鼓励畜禽粪便资源化，确保养殖废水达标排放，严格控制氮、磷严重超标地区的氮肥、磷肥施用量。湖泊、水库、海湾中的沉积物和水产养殖场等内污染源也应加以控制，严禁向水体倾倒垃圾和建筑、工业废料，严格排污管理力度，保护水体环境。

（4）切实保护饮用水源地，尽快恢复已受污染的水源地水质；修改饮用水的卫生标准，提高饮用水的安全性。

（5）制定并完善相关法律规章、制度，严格依法治水；改变“多头管水”的现象，完善水的管理体制；采取有利于水污染防治的经济政策，进一步加大水污染治理投资力度，以确保防污减灾目标的实施。

4）适应自然，防洪减灾

江河洪水本是一种自然现象。近年来洪灾频发很大程度上是人们对河湖两岸空间不适当的开发造成的。人们为了经济发展，不断地填湖造地，围海造地，修筑堤防与水争地，缩小了洪水的宣泄和调蓄空间，当洪水来量超过人们给予江河的蓄泄能力时，就会出现堤防决破，形成洪灾。同理，人们对地下水的长期超量开采，使地下水位急剧下降，形成地下漏斗，而地面建筑密度过大，更增加了地层的负担，必然会引起地面承载力下降，造成地面下沉速度加快以至塌陷，湖、海水面上升与地面下沉相互作用，沼泽化与海侵的趋势越来越明显，给城镇带来的威胁越来越大。

为此，必须转变观念，建立人类与自然和谐相处的理念，给洪水以适当的空间，确立防洪减灾的社会意识，加强流域水利的统一管理，综合规划，从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处。从以建设防洪工程体系为主的战略转变为在防洪工程体系的基础上建成全面防洪减灾工作体系。有计划地退耕还海、还湖、还水，保护水的蓄泄空间，逐步形成人与洪水和谐共存、良性循环的局面。合理控制地下水开采，做到采补平衡，在地下水严重超采地区，划定地下水禁采区，清理不合理的抽水设施，创造条件回灌地下水，防止和减缓地面下沉造成的灾难。