州议会通过的法律法规受联邦制约

2.1.5　有关国家的立法组织与立法程序

1．美国的立法组织和立法程序

美国是联邦制国家，政权组织形式为总统制，实行三权分立与制衡相结合的政治制度和两党制的政党制度。

美国政治制度的基本内涵是：立法、行政、司法三种权力分别由国会、总统、法院掌管，三个部门行使权力时，彼此相互牵制，以达到权力平衡。国会有立法权，总统对国会通过的法案有权否决，国会又有权在一定的条件下推翻总统的否决。总统有权任命高级官员，但必须经国会认可，国会有权弹劾总统和高级文官。最高法院法官由总统任命并经国会认可，最高法院又可对国会通过的法律以违宪为由宣布无效。

美国的国家结构形式为联邦制。在建立统一的联邦政权的基础上，各州仍保留有相当广泛的自主权。联邦设有最高的立法、行政和司法机关，有统一的宪法和法律，是国际交往的主体。各州有自己的宪法、法律和政府机构。若各州的宪法和法律与联邦宪法和法律发生冲突，联邦宪法和法律优于州的宪法和法律。美国宪法列举了联邦政府享有的权力，如征税、举债、铸币、维持军队、主持外交、管理州际和国际贸易等。不经宪法列举的其他权力，除非宪法明文禁止各州行使者外，一概为州政府保留。州的权力主要是处理本州范围内的事务，如以地方名义征税，管理州内工商业和劳工，组织警卫力量和维持治安等。联邦中央和地方的具体权限，200年来不断有所变化。

美国国会由参议院和众议院组成，是美国最高立法机关，行使联邦立法权。议案一般经过提出、委员会审议、全院大会审议等程序。一院通过后，送交另一院，依次经过同样的程序。法案经两院通过后交总统签署，若总统不否决，或虽否决但经两院2／3议员重新通过，即正式成为法律。国会还拥有宪法所规定的其他权力。如对外宣战权、修改宪法权等。国会两院均设有许多委员会，还设有由两院议员共同组成的联席委员会，国会工作大多在各委员会中进行。

美国各州中，除了内布拉斯加州只有单一的州立法机关外，其他的州都有两院制（众议院和参议院）的州立法机关，在大部分的州里，州立法程序与国会极其相似。

2000年11月13日，美国众议院以299对121票通过成立“国土安全部”（Department of Homeland Security）法案。该法案的目的在于把一部分联邦政府组织整合成一个新的部，内含现有的22个联邦机构，包括情报局、海岸警卫队以及联邦调查局（FBI）的国家基础设施保护中心。在展开辩论的闭门政党协商中，众议院共和党领袖在国土安全部法案中插入了16页长的“网络安全加强法案”（Cyber Security Enhancement Act，简称CSEA）。

CSEA的主要内容有：让“鲁莽地”置他人性命于险境的计算机闯入者终身监禁。法案上的委员会报告指出：恐怖分子或网络攻击罪犯可能进一步伤害国家经济和重要基础设施，所以有必要从严惩罚，加以防范。还应允许警方在未取得法院命令的情况下有限度地监视，适用情况包括发现针对联网计算机“进行中的攻击”活动，或“对国家安全利益立即的威胁”。但监视范围局限于嫌犯的电话号码、互联网地址（IP）、网址（URL）或电子邮件信息，而非在线通信或电话交谈内容。

倡议CSEA的众议员拉马拉·史密斯说：预防恐怖分子可能随时以任何方式发动袭击，我们处理问题的方法需要改变。我们需要一个焦点清晰、任务明确的新政府组织架构，来保卫美国人民并加强公共安全。成立新的国土安全部，可履行那个重大责任。史密斯以前还曾表示：“在我们确保互联网基础设施的安全无虞之前，只要按几个键和连上网络，就足以瘫痪经济并危及生命。鼠标可能像子弹和炸弹一样危险。”

2．英国的立法程序

（1）政府提案。

在一部议会法案成为法律之前，它被称为议案，而一部议案往往经过无数的程序才能被通过，最终成为法律。大多数议案都是由现任内阁提交国会审议的，因此由有关内阁大臣呈交给国会。一部议案在下院的通过要经过这样一些程序：一读——二读——委员会讨论阶段——报告阶段——三读。

随后，在上院也会经过同样的这些程序，而且，上院还可能对议案提出修正。如果作出了任何修正，这部议案又会被重新送回下院再次接受审议。一旦整个议案由国会两院通过，它将被呈送给女王陛下御准，这是一个自动的程序。

（2）私人提案。

私人提案不是由政府机构提出的，这种议案通常先在上院经过一读和二读。如果它通过了二读，就会被提交给一个由五位上院议员组成的选择委员会审阅。随后就会进入报告阶段，紧接着是三读。然后它将送到下院，同样经过上述程序。如果该提案通过了所有这些程序，它将被呈送御准。

根据惯例，君主一般不会拒绝批准一份已经由国会两院通过的议案。最近的一次君主否决议案事件发生在1707年，在那一年，安妮女王拒绝批准一份《国民军议案》。

（3）上院的权力。

上院的议员不是选举产生的，他们或者是世袭贵族，来自英国贵族中的爵位享有者阶层；或者是新一代贵族，即因为自己的社会成就而被授予上院议员（爵士）资格。这个非民选机构的权力已经逐步受到一系列议会法案的限制，其中最重要的一部法案是在1911年通过的。现在，即使一部议案没有获得上院通过，只要它在连续两次下院会议上得到通过，就可以呈送君主御准。如果一部财政议案在国会接受审议的时间已经达到一个月，它就可以被呈交给君主。

（4）判例法。

判例法是英国法律制度中的第二种法律渊源。法院可以适用来源于普通法和衡平法的一般法律原则，这些原则是法院在长期的实践过程中积累下来的古老规则。法官也可以援引先例原则，也就是在已经定案的判例中寻找法律依据。这种创造法律的方式为法律的演进和发展提供了机会，受其更为正式的程序的制约，议会往往无法提供这样的机会。法院可以比较容易地确立新的原则，或是赋予旧原则以新的含义，使之能够适用于一个具体个案。因此，可以说法官造法比议会立法具有更大的灵活性。但是，需要注意的是，法官也不能不受限制地随意创造法律规则。

3．其他国家的立法组织和立法程序

（1）日本。

现行《日本国宪法》于1947年5月3日实施。宪法规定：

① 实行以立法、司法、行政三权分立为基础的议会内阁制；

② 天皇为日本国和日本国民总体的象征，无权参与国政。

议会泛称国会，由众、参两院组成，为最高权力机关和唯一立法机关。1993年起，众议院选举制度由中选区制改为小选区和比例选区并列制。众议院定员500人，任期4年。首相有权提前解散众议院重新选举。参议院定员252人，任期6年，每3年改选半数，不得中途解散。

（2）德国。

德国是联邦制国家，由16个州组成。联邦和各州的立法权力由《基本法》（即宪法）来明确。通常，联邦的立法权限制在国防、外交、海关、邮政以及税收等涉及整个联邦利益的领域，而文化教育事业的立法和行政权限归各州，即所谓各州享有“文化主权”。

联邦议院和参议院是最高的立法机关。最高行政机关是联邦政府，其最高行政长官是联邦总理，由每4年一次的全国大选中获胜的政党或政党联盟推选，经议会确认，由联邦总统任命。