科技政策质量的守门员

7.科技政策质量的守门员——设立政策评估师制度

现在的研究已经能够充分证明，促进科技进步的三要素是人才、经费与科研环境，三者构成一个互动的三元模型，这点已经得到整个社会的高度认同。有趣的是，在条件基本相同的情况下，各地的科研效率与活力却有着天壤之别，造成这种状况的原因是什么呢?从经济学上讲，这里涉及资源配置效率的问题。在大科学时代，解决资源配置问题的手段就是科技政策。从这个意义上说，科技政策被认为是当代影响科技发展的最大外生变量。任何政策除了体现国家的意志之外，最大的功用就是提供一种合理配置资源的规则，以此提高人、财、物的使用效率，从而推动科技的进步。问题是，当代的科技建制结构复杂、规模庞大、投入巨大、参与人员众多，其内在关系愈益晦暗不明，在此背景下制定一项高质量的科技政策是非常困难的事情。如何提高科技政策的质量就是当下各国科技管理部门的主要任务所在。

政策评估师的出现与两种背景有关：其一，政策制定日益呈现出去意识形态化的特点，开始出现基于证据的政策(Evidence-based policy)的发展趋势。这种努力，要归功于20世纪末英国布莱尔政府的努力，它的主要理论旨趣在于把政策制定回归到科学的层面上。其二，一项高质量政策的制定是非常复杂的。从问题确认开始，它至少要处理如下三个基本问题：高质量的数据、分析的技巧与政治的支持，而这些工作只有专业人士才能胜任。

当下的科技政策制定早已是一项高度专业化的工作，其内在规则的设计涉及诸多政策因素的组合，它提供的潜在资源配置方式也是很隐秘的，并非每个人都能详细洞察。通常来说，任何政策都有容错导向，这是人类认识事物的附加成本。但是，这种容错导向必须得到严格的监督，否则，容错导向很容易成为一项政策失败的借口。更为严重的是，一旦没有严格的监管，容错导向会把政策失误的成本与后果转嫁给政策受众，这样，不但没有起到政策应有的推动作用，反而是增加了政策受众的道德义务。为了有效避免这种情况的发生，引入政策评估师制度，恰恰是守护政策质量的最后一道防线——通过专业人员的监督，来遏制低质量政策的出台。

在世界范围内，科技政策制定主体有三种模式：精英制定主体、共同体制定主体与公众制定主体(基于公共选择理论的一致同意原则)模式，三种模式各有优缺点，但是精英制定主体的局限性已经得到充分展现。在科技与社会发展程度不高的情况下，采用精英制定主体还是有一定道理的，但是，随着社会的快速进步，在公众的知识水平普遍提高的背景下，这种政策制定模式日益显露出它先天具有的弊端，而且这种政策制定模式也与全球民主化浪潮的大趋势背道而驰。因此，世界上大多数发达国家主要采用共同体制定主体与公众制定主体模式，其中还有很多变体形式。建国之初，由于科技的整体发展水平还处于比较落后的状态，我国采用的是精英制定主体模式，后来这种模式一直延续到今天。近年来，我国经济与社会发展速度大幅提升，已经具备政策制定主体下移的条件。然而，由于政治体制改革的滞后，导致我国目前的科技政策制定主体仍是采用以精英制定主体为主的模式。唯一不同的是，此时精英制定主体已经是扩容的精英制定主体，是以精英为主、以部分共同体成员参与为辅的制定主体，可称为混合型精英制定主体。政策制定过程本是一个在目标一致的前提下的多方利益博弈的过程，通过公平的博弈，各方的利益诉求都能得到体现，在此基础上出台的政策才能发现群体关注的真正问题，也才能真正调动群体的积极性，从而保证政策质量不会出现严重偏差。

抛开政策背后隐藏的利益诉求不谈，之所以要改变政策制定主体，其深层原因在于各个利益群体的心理偏好不同，而且心理偏好可以隐藏得很深。如果不给各个群体以公平的表达机会，那么很多心理偏好将以隐藏的形式存在，它将是未来政策运行的最大阻力。比如，精英考虑的问题与寻常百姓关注的问题是有很大差别的，如果完全由精英来决定政策，那么可以预见，这项政策很难被底层的公众所认可，从而导致公众与精英在认知层面出现公开的决裂，这种态势在当下的中国已经有很明显的体现。而共同体制定主体的好处在于，这个群体位于整个社会中层，在心理势差上与精英和公众都有心理偏好的交叉点。换言之，它是精英与公众联系的纽带，这个群体所关注的问题，上下两个群体都比较容易接受。因此，这个群体制定出来的政策运行阻力比较低，政策效率也容易得到体现。从这个意义上说，当下中国的科技政策制定主体应该是共同体制定主体，这种转型有利于快速提高政策质量。

一项高质量政策从制定、政策工具选择到执行，各个环节上都需要反馈机制，然后政策才能做出有针对性的调整。由于当下科技活动的日趋复杂，科技政策运行的真实状态已经不是外行人所能轻易了解的，此时需要一些专业人士来完成这项工作，他们的工作就成为政策质量监督与反馈的主要来源。目前，我国的科技政策质量监督中恰恰缺少这一环，这也是我们的科技政策制定质量一直不高的主要原因。为了弥补这个政策质量监管的缺口，我们应该在制度层面上设立一种中立的政策评估师职位，通过设立评估师基金来维持评估师的正常工作与调研支出，这部分人的职责就是时刻监督政策运行各个环节的质量。如果一项政策在出台之前没有得到评估师的认可，就需要整改;对运行中的科技政策，可以通过政策评估师的分析，预防可能出现的政策质量偏差现象。对政策评估师的监管可以通过采用专业学会与公众评价相结合的方式，目前一些发达国家政策评估师的成功运行规则我们可以借鉴。正是由于这些政策评估师的卓有成效的工作，才使得发达国家的政策质量普遍较高。